Kommuner bryter Grunnloven - best å holde kjeft

Forskningsleder i Fafo, Sissel Trygstad, presenterte nylig en undersøkelse om offentlig ansattes ytringsfrihet, finansiert av stiftelsen Fritt ord. Der ble også stiftelsens nye nettsted www.ytringsfrihet.no lansert av styreleder Grethe Brochmann. Nettsidene samler all forskning på ytringsfrihet og har blant mye annet et ytringsfrihetsbarometer.

Fafos forskerteam har gått gjennom 18 klagesaker som er blitt behandlet av Sivilombudsmannen og intervjuet 2.000 kommunale sjefer på alle nivåer om holdninger til ytringskultur og -frihet for offentlig ansatte. Resultatet ble ikke særlig oppløftende.

Altfor strenge begrensninger

Studien viser nemlig at offentlige ledere legger altfor strenge begrensninger på de ansattes ytringsfrihet gjennom et internt regelverk, og at de ofte går lenger enn det Grunnloven gir anledning til. Arbeidstakere i kommuner og fylkeskommuner som må forholde seg til slike interne regler, vurderer sine ytringsbetingelser som dårligere enn dem som ikke har spesifikke regler.

Det er tre spørsmål som sto sentralt i undersøkelsen:

• Hvilke begrensninger legges på ansattes ytringsfrihet
• Er begrensningene legitime?
• Er det balanse mellom ytringsfrihet og lojalitet?

Nesten fire av ti ansatte svarte at deres muligheter til å omtale kritikkverdige forhold på arbeidsplassen offentlig, begrenses av overordnede. Offentlig ansatte vurderer ulike sider av sine eksterne ytringsbetingelser som dårligere enn privat ansatte.

Les mer:

• Varsling «etter boka» fungerer ikke i praksis

Lojalitetsforventning og omdømmetap

Når ytringsfrihet blir tema, kommer både ledernes bekymring for omdømmetap og deres forventninger til de ansattes lojalitet inn i bilde.

– Denne lojaliteten kan imidlertid lett tolkes endimensjonalt. Vårt utgangspunkt er at vi som arbeidstakere også har lojalitetsforpliktelser overfor andre viktige aktører, som fagmiljøet, brukere og samfunnet vi er en del av, påpeker Sissel Trygstad og presenterer to sitater fra offentlig ansatte:

«Etter å ha fått skarp tilrettevisning etter medieoppslag, har jeg valgt å holde en meget lav profil internt. Det gikk så langt at redaktøren i lokalavisa tok meg i forsvar i en lederartikkel, mens ledelsen skrev leserbrev i samme avis for å diskreditere meg». (kommunalt ansatt)

«Omdømme vektlegges i slik grad av etatens sentrale toppledelse at faglige vurderinger blir skviset». (statlig ansatt)

Fafos søk i papirkilder fra 2004 til 2016 viser at saker om ytringsfrihet og ytringskulturen i offentlig sektor har vært mange – og økende.

– Det betyr ikke nødvendigvis at det har blitt verre, men det viser at oppmerksomheten rundt ytringsfrihetens kår har vært på oppadgående, understreker Trygstad.

Ulike roller – ulike lojalitetsforpliktelser

Forskningslederen poengterer at den som ytrer seg offentlig, kan ha tre roller: ansatt, profesjonsutøver og borger.

Som ansatt er lojaliteten rettet mot virksomheten og dens mål og styringsmidler. Som profesjonell fagutøver er lojaliteten rettet mot brukerne, fagetikken og fagets standarder, mens borgerens lojalitet er vendt mot fellesskapet, allmennheten og det politiske systemet.

Utfordringen er å finne den rette rollebalansen, sier Trygstad. Sentrale spørsmål i de 18 saker Fafo undersøkte, er:

• Har arbeidstakeren opptrådt illojalt?
• Skader ytringene arbeidsgivernes legitime og saklige interesser?
• Hvem uttaler arbeidstakeren seg på vegne av?
• Er det legitimt å bruke offentligheten for å få oppmerksomhet om en sak?
• Er arbeidsgiverens reaksjon i samsvar med gjeldende regler?

For å ta det siste først: nei, i mange tilfeller er den kommunale ledelsens reaksjon ikke i samsvar med gjeldende regler, slik sivilombudsmannens konklusjoner viser. Det brytes ofte med Grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet.

Uakseptabelt å gå ut offentlig?

Da kommunale sjefer fikk spørsmålet om det er akseptabelt at ansatte går til mediene og kritiserer kommunen de jobber i, svarte halvparten at det er uakseptabelt. Når det kommer til profesjonsrollen, ser det noe bedre ut. 67 prosent sier ja, det er akseptabelt, 33 prosent er uenige eller usikre. Men det finnes også her «gode» eksempler på at fagutøvernes ytringer skaper trøbbel.

Her er ett: En lege fikk en skriftlig irettesettelse for sine ytringer om kommunens helsebudsjett i lokalavisen. Legeforeningen klaget saken inn til Sivilombudsmannen som konkluderte med at ytringene ikke var i strid med det interne regelverket kommunen har vist til – og at den heller ikke var i strid med alminnelige lojalitetsplikten. Det var dermed ikke grunnlag for advarselen. Kommunen måtte trekke den og beklage hendelsen overfor legen.

Hva så med de ansattes rolle som borgere? Syns ledere at det er ok at de ansatte deltar i markeringer mot kommunen, spør Fafo-forskeren retorisk, og svarer selv:

– Nei, i alle fall ikke alle.

50 prosent av lederne mente det var akseptabelt, mens 35 prosent sa nei og 15 ikke visste.

Beskyldt for illojalitet

I flere av sakene som dreier seg om offentlige ytringer, er arbeidstakeren blitt beskyldt for illojalitet av sin leder.

– I de sakene der ytringsfriheten, lojalitetsplikt og/eller ulovlig gjengjeldelse settes på spissen, viser arbeidsgiverne gjerne til et eget, internt regelverk. Sivilombudsmannen kommer i de fleste tilfeller til at ytringsfriheten begrenses urettmessig, understreker Trygstad.

Sivilombudsmannen gikk gjennom en kommunes regelverk som sa at «kommunens ansatte bør unngå å kommentere forhold på egen arbeidsplass i det offentlige rom».

«Det fremgår ikke klart av ordlyden om dette gjelder uttalelser både på egne vegne og på vegne av kommunen. Ut fra (regelverkets) ordlyd må den i alle fall forstås slik at den omfatter ansattes ytringer på egne vegne om forhold på arbeidsplassen. Den fremstår da som en vesentlig innskrenkning av det utgangspunktet kommunen har fastslått om ansattes ytringsfrihet», konkluderer Sivilombudsmannen.

Regler gir dårligere ytringskår

Omtrent hver annen kommune har rutiner for hva ansatte kan si offentlig. Nesten seks av ti har regler for hvem som kan uttale seg til journalister.

– De som har denne type rutiner, vurderer sine eksterne ytringsbetingelser som klart dårligere enn dem som ikke har det, påpeker Sissel Trygstad.

I 2014 utarbeidet Oslo Redaktørforening en rapport der ulike retningslinjer og rutiner om ytringsfrihet i Akershus-kommunene ble gjennomgått. Kun et mindretall av kommunene fikk bestått når det gjelder å fremme åpenhet, innsyn og ytringsfrihet.

Allerede i 2006 uttalte Sivilombudsmannen at «offentlige ansatte har et vidt spillerom, både i form og innhold, for offentlig å gi uttrykk for sin mening – også om forhold på eget arbeidsområde og endog om forhold på egen arbeidsplass».

Hva mente så kommunale ledere om dette elleve år senere?

Det er minst aksept for at ansatte skal ha et slikt vidt spillerom til å uttale seg om forhold på egen arbeidsplass, mens det er større aksept for at de ytrer sine meninger offentlig på mer generelt grunnlag, mener Sissel Trygstad.

Kun 43 prosent av lederne svarte at det var ok at ansatte uttalte seg offentlig om forhold på egen arbeidsplass, 51 prosent mente at ansatte måtte kunne ytre seg om forhold på eget arbeidsområde, mens 62 syntes at det var i orden at ansatte ytret sine meninger offentlig. Med andre ord: jo lengre bort fra egen arbeidsplass desto større aksept fra offentlige ledere.

Dilemma og fallgruver

Sivilombudsmann Aage Thor Falkanger mener at det er vanskelig å si om situasjonen er blitt verre med årene, men at det er åpenbart at det er en jobb å gjøre. Han får årlig inn tre varslingssaker og 20 mer alminnelige saker om ytringsfrihet.

– Nøkkelord er informasjon. Det fins mange dilemma og fallgruver på dette feltet, særlig når omdømme og varemerkebygging i mange tilfeller slår i hjel ytringsfriheten, understreker Falkanger.

På spørsmål om hva han syns om tanken om å opprette et eget varslerombud, svarer han at det ofte er en stor jobb med mye etterforskning i varslingssaker.

– Det kan være en vei å gå.

Kristin Holm Jensen, statssekretær i Kommunal- og moderniseringsdepartementet, er ikke helt enig og mener at løsningen ligger i å ta dette lokalt, istedenfor sentralt.

Hun fremhever hva som forventes særlig av offentlige ledere:

– Offentlig sektor må hele tiden være raus med å motta kritikk, nettopp fordi offentlig sektor har mye makt. Vi må ikke bare komme med pekefingeren, men veilede, sier Holm Jensen og tilføyer at varsling og ytringsfrihet bør være et kontinuerlig tema blant kommunale ledere.

At det trengs, bør det ikke være noen tvil om. Ifølge Fafos forskningsleder Sissel Trygstad blir hver fjerde varsler utsatt for trusler.

– Det er en ganske markant økning i antall varslere som utsettes for represalier.