Krøll på linja

Tidligere moderniseringsminister Morten Andreas Meyer sier til Stat og styring at forholdet mellom aktørene i Difi og Altinn virker mer preget av konkurranse, maktkamp og manglende tillit enn interesse og vilje til å løse problemer gjennom samarbeid på tvers i felleskap – til det beste for samfunnet.

Det offentlige kommunikasjonsproblemet kan illustreres med hvordan innbyggerne skulle få beskjeden om sine skatteoppgjør i 2017. Toppene i Difi, Altinn og Skatteetaten møttes tidligere i år for å diskutere nettopp dette. Referater fra disse møtene, som Stat og styring har fått tilgang på, viser at etatene diskuterte endringer og rekkefølger for hvem som skulle få beskjed om skatteoppgjøret sitt først.

Selve skatteoppgjøret ble definert som et «vedtak», som dermed skal sendes gjennom «sikker digital post», administrert av Difi. All dialog med innbyggerne i forkant skulle imidlertid gå via Altinn og Skatteetaten. Det var derfor vi i april fikk meldingen om våre antatte skatteoppgjør fra Altinn. Selve vedtaket kommer imidlertid først gjennom «sikker digital post» fra Difi.

Skatteetaten krevde deretter full styring, og at en rekke forhold ble bedret før oppgjøret kunne sendes via Difi.

– Strukturell utfordring

Daglig leder i kommunikasjonsbyrået Viis, Christian Sømmer, forteller at brukerkommunikasjon i dag hovedsakelig foregår elektronisk. Derfor følger han som kommunikasjonsrådgiver utviklingen i alt fra fordelskort, via kommunikasjon med viktige leverandører som bank og energi – til offentlig kommunikasjon nøye.

– Hva tror du det kommer av at forholdet mellom aktørene her virker å være preget av konkurranse, maktkamp og manglende tillit – fremfor samarbeid om løsninger for borgernes beste?

– Forholdet mellom Altinn og Difi i denne saken er utslag av noe som er mye større. Det handler om en hovedutfordring i offentlig sektor av strukturell karakter, nemlig at vi har for mange forvaltningsnivåer og for mange aktører som driver med det samme. Det leder til systematisk parallelladministrasjon, og i noen tilfeller – som delvis er tilfellet her – dobbeltadministrasjon. Det vil si at man gjør nøyaktig det samme, sier han.

Sømme forteller at han også har inntrykk av at en voldsom silotankegang preger offentlig forvaltning. Alle blir styrt politisk fra sine respektive departementer, med tildelingsbrev og tillegg til dette i løpet av året.

– Fra innsiden av direktorater har jeg sett hvordan ett og samme direktorat gjennom årene kan få flere tilleggsoppdrag om nøyaktig det samme (ikke nødvendigvis samme år) fra sitt departement. Mange av disse oppdragene har vært akutt–politisk motivert, ved at statsråden har grepet fatt i klager fra opposisjon og folk i media – og på den måten viser seg umiddelbart handlekraftig. Men, når ett og samme departement kan gi ett og samme direktorat flere like og overlappende oppdrag, er det ikke det minste rart at flere departementer kan gi lignende oppdrag til flere direktorater. Disse har ikke noe særlig insitament til å samordne seg på tvers av siloene. Politiske ledere sier neppe «surprise me» til departementene og direktoratene deres. Fra alle mulige kriser, inkludert Utøya–katastrofen, ser vi dessuten at det er én ting ikke offentlig sektor kan: samordning. Det er neppe kultur eller belønning for dette. poengterer Sømme.

Spesialløsninger

I eksemplet med skatteoppgjøret viste referatene at uenigheten mellom Difi og Skatteetaten vokste, fordi sistnevnte krevde at de måtte kunne se om innbyggerne hadde åpnet skatteoppgjøret – ikke bare mottatt det. Dette er en funksjonalitet som Altinn har tillgjengelig i sine systemer, mens det krevde store endringer i Difis løsninger for å få på plass funksjonen.

Partene ble derfor enige om en spesialløsning, tilpasset situasjonen. Det var Skatteetaten som måtte lage en midlertidig løsning, der oppgjøret går til Altinn først, slik at Skatteetaten kunne få beskjed om beskjeden ble åpnet eller ikke. Ved å registrere dette, kunne etaten sende brev til dem som ikke hadde åpnet beskjeden.

Etter dette ble skatteoppgjøret, nå merket «kopi», sendt via sikker digital post, for å oppfylle Digitaliseringsrundskrivet. Løsningen kostet Skatteetaten flere millioner kroner ekstra. Digital post er ikke gratis, slik Altinn er.

Voksende administrasjon

Under dagens regjering har statsadministrasjonen vokst på tvers av det som synes å være regjeringspartienes ideologi og løfter, hevder Christian Sømme. Slanking av direktorater, som for eksempel Difi – som har avdeling i Leikanger – blir dessuten veldig raskt en politisk sak om nedleggelse av arbeidsplasser.

– Noe formildende, i forhold til å komme i en konkurransesituasjon som Altinn og Difi nå er i, er det at det i tidlige faser er behov for å bygge opp nye løsninger. Frø sås og spirer flere steder parallelt, og det er bra. I næringslivet fører utviklingen av like løsninger ofte til en konkurransesituasjon hvor man enten er nødt til å gå andre veier med tilleggsprodukter- og tjenester, eller konkurrere på pris i en stadig nedadgående spiral som går utover lønnsomheten. Ofte fører dette frem til fusjoner. Visma er en eksponent for dette. Selskapet har infusjonert det meste av økonomisystemer i Norge, eksemplifiserer han.

Mens næringslivet har insitamenter for å unngå økonomisk tap, finnes dette i liten grad i det offentlige, påpeker han. Derfor kan man for eksempel leke med tanken om at både Altinn og Difi rekrutterte medarbeidere for å utvikle sine systemer, for så å si dem opp etter at utviklingsfasen var over.

– Dette skjer ikke. Direktorat–delen av den norske, statlige forvaltningen vokser voldsomt, og utgjør et stort glava–lag i den norske forvaltningen: et isolerende lag som mange kjemper med å komme igjennom, sier Sømme.

Han presiserer at han ikke kjenner Altinn og Difi som organisasjoner i full detalj, men at han antar at organisasjonene ønsker å opprettholde sine oppgaver og finne nye oppgaver til sine medarbeidere.

– Selv om det naturlige ville være å fusjonere systemer fra samme eier – Staten – så skjer derfor ikke dette. Drivkraften er selvopprettholdelse og bare tilsynelatende borgernes. Direktorater går ikke konkurs, men ber om – og får mer – penger i neste budsjettprosess, forteller han.

Han drar parallellen til en LEAN-tankegang (en populær prosessfilosofi, journ.anm.) og påepeker at det eneste utgangspunktet for Staten må være behovet til brukerne. Både Altinn og Difi har tjenester som har blitt bedre, selv om organisasjonene bærer mer preg av forvaltningens utgangspunkt enn brukernes, mener han.

– Optimalt sett kunne konkurransearenaen mellom de to vært å lage bedre brukertjenester, mens den egentlige konkurransen er opprettholdelsen av egen organisasjon med tilhørende maktkamp, sier Sømme.

En side av dette er hvor vanskelig det er for mange å forstå bruken, og dermed få nytte av it. Når de må ha to it–systemer fra samme leverandør, i dette tilfellet staten, så husker ikke folk nødvendigvis bruker–id og passord og hvor de kan gjøre hva. Det virker lite konstruktivt, påpeker han.

– Mange tenker ikke så mye over at det er staten som er eierne av disse etatene og direktoratene. Bare for autentisering på nett for ulike tjenester, og på forskjellige sikkerhetsnivåer, har vi bank–id, bank–id på mobil, BuyPass med smartkortleser eller på mobil, Min–id fra Difi, Facebook–id, Twitter–id, Google–id, PayPal–id og etterhvert også Apple–id. Flere av dem har en såkalt tofaktorautentisering, som er meget viktig for sikkerhet (brukernavn og passord, pluss én faktor til som sikkerhetskort, sms–tilsendt kode eller smartkort, journ.anm.), sier Sømme.

Tar vi ungdommer med i regnestykket, kommuniserer vi like gjerne på epost, Snapchat, Messenger, iMessage, WhatsApp og sms. Vi har også e–Boks og Digipost, men bruker vi det?

– Verken jeg eller avsenderne har tillit til dette. Banken min sender meg kontoutdrag til min digitale postkasse, men fordi det er så unaturlig å dra innom der, sender den også en epost om at jeg har fått digital post, sier han.

– Hva man kan gjøre kommunikasjonsmessig, for å få forenklet, ryddet opp og utarbeidet noe som både er sikkert, effektivt og lettere å forholde seg til for innbyggerne?

– Brukerens behov må være utgangspunktet kommunikasjonsmessig. Jeg liker epost. Der ligger avtaler og historikk fra alle tenkelige leverandører. Send meg kryptert epost og spar meg for e–Boks og Digipost. MinID fungerer fint for tofaktorautentisering. Jeg kunne tenke meg å bruke denne også i nettbanken min og mange andre steder, forteller han.

Sømme er også en tilhenger av et likt brukergrensesnitt på alle offentlige tjenester. Selv om tjenestene er forskjellige ville det være en fordel å kjenne seg igjen raskt slik at man fikk gjort ting raskere, spesifiserer han:

– PSD 2–direktivet er en utvidelse av EU-direktivet PSD fra 2007, som skulle regulere tilbydere av betalingstjenester og lage et felles europeisk rammeverk. Dette vil fra 2018 gradvis gjøre det mulig for oss brukere å kunne gå til én felles portal for alle våre bankkontoer, for å få oversikt og gjøre transaksjoner mellom disse. Like gjerne vil banken min, og kanskje eksempelvis Coop og Apple tilby dette, og jeg kan selv velge portal, forklarer han.

På samme måte kan det tenkes at forbrukerne skal få velge portal for offentlige tjenester.

– Staten og en bank er henholdvis offentlig og privat, men selv er jeg bare privat. Jeg har lyst til å kunne velge den portalen jeg liker best. Den store trenden nå innenfor it er å utvikle standardintegrasjoner (såkalte API-er, journ.anm.) for å gjøre det lett å koble sammen ulike tjenesteleverandører. For å gjennomføre PSD2 i praksis er aktørene fullstendig avhengige av gode API-er, også med tanke på sikkerhet. Tenk om skatteoppgjøret ble levert til nettbanken min, og at jeg signerte meldinger der slik jeg gjør i AltInn i dag, sier han.

For øvrig er PSD2 litt av et mareritt for bankene, ifølge Sømme. Han påpeker at det koster hundrevis av millioner å drifte kjernesystemer i bankene, et par titalls millioner for en portal.

– Bankene er dypt bekymret for hvordan de skal overleve. En god nettbank er et sted der man kan knytte folk til seg, kanskje også med offentlige tjenester, avslutter han.