I skvis mellom handlingsrom og stortingssal

Rikspolitikere snakker alle sammen varmt om «lokaldemokrati» og «lokalt selvstyre». Det er jo kommunepolitikerne som sitter nær folk, som kjenner behovene best.

Men når de rikspolitiske realitetene slår inn, viser det seg at alle partier har en sterk trang til detaljstyring, viser en fersk rapport fra Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR).

Lovkrav og tilsyn

NIBR har sett på hvordan kommunenes eget handlingsrom begrenses av rikspolitikernes styring. De har for perioden 2001 til 2013 analysert partiprogram og sett på hva partiene faktisk gjør i posisjon.

NIBR-rapporten framholder at ulike partier og regjeringskonstellasjoner – på tvers av ideologiske skillelinjer – i stor grad forfekter standpunkt som sterkt fremmer lokaldemokrati og «selvstyre» i programerklæringer. Problemet er at de samme partiene blir gjennomgående mer sentralistisk orienterte når generelle styringsideer skal omsettes til faktisk politikk.

Tidligere har NIBR i tillegg påvist at bruken av såkalte «øremerkede midler» til kommunene i statsbudsjettene har gått ned. Kommunene får i stedet rammeoverføringer fra staten, som de skal benytte til å tilby sine innbyggere tjenester utfra lokale behov og prioriteringer. NIBR-analysen viser imidlertid at retningslinjene om rammestyring jevnlig avvikes, særlig i form av egne lovkrav og tilsyn med kommunenes etterlevelse av disse.

Det er denne trenden KS har kalt «øremerking på en ny måte».

Mer detaljstyring

NIBR har tatt et dypdykk i kommunal helsesektor og i utdanningssektoren – det er her kommunene bruker brorparten av pengene sine. Deres analyse av fem kommuner viser at den statlige styringen på begge politikkområdene oppleves som omfattende, og flere av representantene for de ulike kommunene NIBR snakket med anser statlige krav for både å være detaljerte og økende i omfang.

Både endringer i lovkrav – slik som bemanningsnormene i barnehager og skole, og endringer i statlig finansiering – for eksempel gjennom økt bruk av midlertidige prosjektmidler – har store konsekvenser for kommunenes oppgaveløsning og lokale prioriteringer.

«Vi finner også eksempler på at tilpasning til statlige krav har ført med seg omprioriteringer, både internt i sektorbudsjettene men også mellom sektorer», heter det i rapporten.

Økt statlig styring, og detaljeringsgraden har store implikasjoner for lokaldemokratiet. «Når tilpasningsfrihet og muligheter for lokale initiativer blir stadig mer presset av økonomiske og juridiske rammer, vurderes dette som å kunne svekke tilliten til det lokale styringsnivået», skriver NIBR.

Bemanningsnormene er et slit

– Vi merket oss at i de kommunene vi foretok intervjuer, så var opplevelsen av økt statlig styring sterk. Kommunene forholder seg til mange forskjellige styringsmodeller parallelt, og til sammen gjør det at kommunene føler de blir detaljstyrt av staten, sier forsker ved NIBR/OsloMet, Ola Andreas Danielsen.

– Det er særlig bemanningsnormene i barnehagene og i skolen som kommunene mener griper veldig inn og begrenser deres handlingsrom, sier Danielsen.

– Men må ikke staten ha en viss styring av kommunene for å opprettholde det såkalte generalistprinsippet, som tilsier at en innbyggerne skal få de samme tjenestene uansett hvilken kommune de bor i?

– Jo, det er den andre siden av dette. Staten har et legitimt styringsbehov. Det er hvordan pendelen svinger mellom styring og lokalt handlingsrom, som skaper denne debatten, som jo ikke er ny, påpeker NIBR-forskeren.

Fratas muligheter

Rådmann Svein Skisland i Vennesla kommune fortalte under et arrangement i Arendal forrige uke hvordan statlige krav er en utfordring for kommunen.

– Bemanningsnormer for barnehage og skole binder opp 40 prosent av vårt budsjett. Konsekvensene er at handlingsrommet forsvinner og vi fratas mulighet til å gjøre prioritering og finne gode lokale løsninger, sier Skisland.

Og han får støtte av KS:

– NIBR-rapporten er nok en dokumentasjon på sterk statlig styring og økte forventinger, sier styreleder i KS, Gunn Marit Helgesen.

– Det oppstår en avstand mellom kommunestyrene og velgerne når kommunen i stadig større grad bindes opp av statlige krav. Slik får kommunene færre muligheter til å gjøre egne prioriteringer. Som følge av dette kan tilliten til lokaldemokratiet svekkes. Nasjonale myndigheters jevnlige brudd på rammestyringsprinsippet i særlov og tilsyn utfordrer dermed til syvende og sist det lokale selvstyrets legitimitet, sier Gunn Marit Helgesen.