Offentlig Privat Samarbeid på full fart inn

Nærere samarbeid med privat sektor kan gi bedre offentlige tjenester | Offentlig Privat Samarbeid kan fremskynde større prosjekter | Det første veiprosjektet er i gang i Sør-Trøndelag

Publisert Sist oppdatert

En ny type samarbeid mellom offentlige institusjoner og private selskaper er på full fart inn i Kommune-Norge. Offentlig Privat Samarbeid (OPS) innebærer at private selskaper får oppgaven med å produsere offentlig finansierte tjenester som veier og offentlige bygninger. «Ved å gjøre et stort prosjekt uavhengig av årlige, statlige bevilgninger oppnår man en effektiv produksjon og kort byggetid,» sier daglig leder Ketil Sand i Orkdalsvegen, det første større OPS-prosjektet i Norge.

Kontraktene skiller seg fra normale anbudskontrakter ved at de løper svært lenge – opptil 25 år. OPS har vært brukt i Storbritannia i mange år, med meget gode erfaringer. Andre europeiske land har fulgt etter. En hovedårsak til suksessen er at partene ved denne samarbeidsformen kan dra bedre nytte av sin spesifikke kompetanse. En annen er at det blir politisk lettere å investere tilstrekkelig i vedlikehold av bygningsmassen. I veiprosjekter unngår en at prosjektet stanses halvveis fordi det plutselig ikke bevilges mer penger. Men det er mange fallgruver også med OPS, blant annet fordrer konseptet sterk tillit mellom partene.

OPS-modellen innebærer et langt tettere samarbeid mellom den offentlige institusjonen og den private utbyggeren enn i en normal anbudsprosess. Den private entreprenøren blir overlatt mye av ansvaret for å produsere tjenesten, men får mer frihet under byggeprosessen. Samtidig vil kontraktene typisk ha lang varighet. Sektorer hvor det er mest aktuelt å bruke OPS er bygging, drift og vedlikehold av bygninger, veier og annen infrastruktur.

Britisk start

Britene utviklet OPS-modellen systematisk på 1990-tallet. Investeringer som ikke ble prioritert over offentlige budsjetter, ble likevel presset frem. Prosjektene ble betalt ved at private entreprenører finansierte utbygging og vedlikehold, og det offentlige inngikk langsiktige leieavtaler. Myndighetene fikk dermed tilfredsstilt sitt investeringsbehov uten å legge pengene på bordet umiddelbart, slik de vanligvis gjør ved investeringer.

Myndighetenes begrunnelse for de første OPS-kontraktene var at de ikke klarte å prioritere langsiktige investeringsprosjekter. Privat finansiering av investeringskostnaden, mot en årlig statlig leie over livsløpet til prosjektet, sikret gjennomføringen. Etter hvert opplevde myndighetene en svært gunstig bieffekt: Prosjektene ble gjennomført bedre, billigere og raskere gjennom OPS enn hva de ville blitt på den normale måten.

Etter at Labour overtok regjeringsmakten i 1997, har bruken av OPS tiltatt sterkt. De fem siste årene er det inngått over 400 OPS-kontrakter mellom ulike offentlige institusjoner og private entreprenører, til en samlet kontraktsum av 360 milliarder kroner. Analyser av de britiske erfaringene tyder på at modellen er spesielt egnet for bygging og drift av bygninger. Dette skyldes særlig at når bygge- og vedlikeholdskostnadene ses i sammenheng, velges bedre løsninger enn når utbygger er opptatt utelukkende av byggekostnadene. De aller største effektivitetsgevinstene har kommet ved bygging av fengsler. Her fremstår synergiene som sterkest, og friheten til utbygger har vært større enn for eksempel ved bygging av skoler.

OPS-utfordringer

Den kanskje fremste fordelen ved å bygge ut infrastruktur gjennom OPS fremfor ved en normal anbudsrunde, er at offentlig og privat sektor kan dele risikoen på en bedre måte (se figur 1). Hovedprinsippet er at den parten som har evnen til å påvirke en type risiko, bør bære den. Den private entreprenøren bør derfor bære risikoen ved kostnadsoverskridelser under bygging, ved drift og vedlikehold. Han vil dermed ha de rette insentiver for en best mulig avveining mellom bygging og vedlikehold.

I mange prosjekter vil det være risiko knyttet til etterspørselsutviklingen, og hvordan denne bør håndteres vil variere fra prosjekt til prosjekt. Ved veier vil etterspørselen (biltrafikken) kunne påvirkes av kollektivtilbudet og bensinprisene, og risikoen bør da bæres av det offentlige. Ved andre typer prosjekter kan etterspørselen avhenge sterkt av kvaliteten på anlegget, og risikoen bør da bæres av den private utbygger.

På tross av mange muligheter er det også skepsis til OPS, blant annet i LO. «Det er mange fallgruver ved bruk av opplegget. Den løpende styringen med offentlige investeringsprosjekter kan svekkes. En risikerer at kostnadene ikke får stor nok vekt i beslutningsprosessen, hvis betalingen først skjer langt frem i tid. Dermed kan OPS være en måte å presse gjennom et prosjekt som ikke vinner frem i den vanlige budsjettprosessen,» sier stedfortredende avdelingsleder Jan Erik Støstad i samfunnspolitisk avdeling i LO. Han oppfordrer til et grundig og mer kritisk forarbeid, og nøye vurdering av de prosjektene som OPS kan passe for.

Administrerende direktør Petter Eiken i Selmer Skanska peker på de høye transaksjonskostnadene som et mulig hinder for OPS. «Det er kostbart å utarbeide tilbudsdokumentene i et OPS. Vegdirektoratet, som er svært opptatt av konkurranse, vurderer derfor å premiere innlevering av tilbud for å opprettholde konkurransen,» sier han.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) ba før sommeren om høringsuttalelser til en OPS-rapport. Kommunenes sentralforbund (KS) mener at departementet har tatt for lett på forholdet mellom OPS og reglene for offentlige anskaffelser. Et tett, nært og langvarig samarbeid mellom den offentlige institusjonen og den private entreprenøren er det viktigste kriteriet for å oppnå suksess. «Anbudsregelverket legger opp til kortvarige anbudskontrakter, slik at konkurransen opprettholdes,» sier spesialkonsulent Signe Pape i KS. Hun peker på at i en vanlig anbudsrunde er prisen det sentrale, mens det i en OPS-modell også skal tas hensyn til andre parametere.

Statssekretær Helle Hammer i NHD sier at forholdet til anskaffelsesreglene er første prioritet i det videre arbeidet nå. «Vi arbeider for tiden med å lage en OPS-veileder, hvor vi skal avklare forholdet til reglene for offentlige anskaffelser,» sier hun. Hammer opplyser at OPS er tenkt som et ledd i å nå det overordnete målet om å få mest mulig velferd for skattebetalernes penger, men vil ikke flagge noe synspunkt før departementet har vurdert høringsuttalelsene fra alle parter.

KS er positiv til at kommunene forsøker OPS på egnete prosjekter. «På visse områder vil kommunene kunne tilby bedre velferdstjenester dersom de trekker på den kompetansen som finnes i privat næringsliv. Nærliggende eksempler er utbygging av bredbånd og bygging og drifting av bygninger. I helsesektoren vil kommunene ofte ha størst kompetanse,» sier Pape.

OPS-muligheter

I mai i år laget konsulentselskapet KPMG en rapport om OPS. Der pekes det på en rekke fordeler med OPS.

Risikoperspektiv: I en OPS-løsning kan partene fordele risiko rasjonelt. Den parten som best kan påvirke en type risiko, bærer den (se figur 1).

Tidsperspektiv: Dersom politikerne har et kort perspektiv i budsjettene, kan for lite bli satt av til vedlikehold. Betalingsprofilen i et OPS-prosjekt kan lettere bli i tråd med faktisk produksjon av tjenesten (se figur 2).

Effektivitetsperspektiv: Når kontrakten ikke er detaljorientert, men ytelsesorientert, står entreprenøren friere til å velge den mest effektive løsningen på ulike problemer. Dersom entreprenøren er ansvarlig for vedlikeholdet, vil han også ta hensyn til fremtidige vedlikeholdskostnader under byggeprosessen.

Gjennomføringsperspektiv: Store samferdselsinvesteringer som broer og veier kan være verdiløse før den siste kronen er på plass. Når prosjektene er avhengige av årlige bevilgninger og disse ikke blir gitt, har ikke de allerede gjennomførte investeringene noen nytte.

Effektiviseringspotensialet i OPS-modellen er større innenfor eiendom enn innenfor infrastruktur. «OPS-modellen legger opp til større grad av langsiktighet og mulighet til å se prosesser i sammenheng allerede fra startfasen av et prosjekt, og det er nettopp her potensialet for effektiviseringsgevinster er meget stort,» sier Petter Eiken i Selmer Skanska. Grundige beskrivelser av alle detaljene i et prosjekt virker hemmende på de private anbydernes innovasjonsevne. «Når en privat byggherre skal bestille et prosjekt, gis det frihetsgrader som bidrar til kreative løsninger. Dette gjøres ikke for å skape en bedre hverdag for entreprenørbedriftene, men fordi private byggherrer vet at de på den måten får billigere og bedre bygg. De samme innovasjonsmulighetene finnes i OPS-modellen, og det gjør modellen til et nyttig redskap for det offentlige,» sier Eiken.

Referanser

• «Utredning av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved bruk av OPS», KPMG mai 2003.

• «Kartlegging og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS)», KPMG for NHD, mars 2003.

• «Public private partnerships. The Government’s approach», HM Treasury 2000

Tekstboks 1:

Dette er OPS

OPS er vanligvis definert som et samarbeid mellom offentlig og privat sektor, hvor målet er å produsere en offentlig tjeneste. Det offentlige finansierer tjenesten i siste instans, men måten dette foregår på varierer. OPS skiller seg fra en normal anbudskonkurranse på flere måter: Samarbeidet er mer langvarig, den private parten påtar seg mer av risikoen og anbudsdokumentet er mindre detaljert.

Tekstboks 2:

Norske OPS-prosjekter

I april i år ble kontrakten for veien mellom Klett og Bårdshaug i Sør-Trøndelag, Orkdalsvegen, underskrevet. Dette var det første større OPS-prosjektet i Norge, og de 25 kilometerne skal være ferdige i september 2005. Prosjektet har en ramme på ca. 1,5 milliarder kroner, og staten skal betale leie i 25 år. Leien gjelder nedbetaling av lån, betaling for drift og vedlikehold, ulykkesfrekvens og trafikkvolum. Det offentlige bærer inflasjons- og etterspørselsrisiko, mens det private selskapet bærer drifts- og vedlikeholdsrisiko. Partene deler sikkerhetsrisikoen.

Mot slutten av 1980-tallet bestemte kommunene Tønsberg og Nøtterøy seg for å bygge nytt bibliotek. Kommunenes økonomi var imidlertid dårlig, og Tønsberg fikk ikke låne penger. «Vi måtte være kreative,» sier styreformann i biblioteket Rolf Storm-Solberg. Kommunene avtalte med et privat selskap at det skulle bygge og finansiere biblioteket. «Uten denne løsningen ville det ikke blitt noe bibliotek i det hele tatt. Det ble en god avtale for begge parter,» sier Storm-Solberg. Kommunen leide biblioteket for 9,6 prosent av byggesummen på 54 millioner kroner. I 2000 benyttet kommunene forkjøpsretten, og kjøpte bygningen for 10 ganger husleien – 60 millioner.

Powered by Labrador CMS