Annonse

Gjenoppfinn det offentlige lederskapet

Ledelse - samtaleemnet

Ledelse har blitt et sentralt tema i vårt samfunn. Organisering, styring og ledelse preger debatten om velferdssamfunnet og utviklingen av dette. Disse faktorene er sentrale i diskusjonen om hvordan samfunnssektorer skal organiseres, styres og ledes og slik løse utfordringene i helse-, utdannings-, sosial-(NAV), justissektoren og Forsvaret.

Ledelse og ledere diskuteres heftig i media, ofte ut fra kritiske hendelser, økonomiske kriser, effektivitetsproblemer og i forbindelse med reformer. Offentlig sektor har de senere årene fått et sterkt kritisk lys på seg. Mange deler av sektoren synes ikke å leve opp til de servicekrav og kvalitetsforventninger som borgere, politikere og medier oppfatter som rimelige. Det er skapt et inntrykk av at politiet, helsevesenet, NAV og utdanningssektoren ikke klarer å levere "varene", styre ressursene tilstrekkelig godt og å skape samfunnsmessig verdi i stor nok grad med de årlige tildelte ressursene.

Reformer - sterk styring og nye lederroller

Nye kompliserte styringssystemer er innført, og økte krav til rapportering og dokumentasjon har etter manges mening ført til økt byråkratisering og ikke til bedre tjenester. Reformer preger offentlig sektor.  Konsulenter, med idealer og modeller for organisering og ledelse fra privat sektor, brukes i stor stil. Store summer er brukt på utviklingen av nye IKT-løsninger. Hva har dette betydd for kjernevirksomheten i de ulike sektorene? For sykepleieren i avdelingen, kirurgen som skal operere og læreren som skal undervise? Hva har den tette styringen, kontrollen og de økte kravene til dokumentasjon betydd for ledere i offentlig sektor?

Politikerne - tett styring og mange dilemmaer

Politikernes engasjement for å oppnå bedre kvalitet og effektivitet har i stor grad bestått av økt kvalitetsstyring og mer resultatmåling, krav om mer dokumentasjon og nå prestasjonsorientert ledelse, jfr. Politianalysen. Mye tid og penger er brukt på disse tiltakene for å styre, kontrollere og endre offentlig sektor. Krav om dokumentasjon, innføring av nye styringssystemer og reformer er tegn på handlekraft og innovasjonsevne. Det kan bety økt legitimitet.

Samtidig er forenkling og avbyråkratisering et politisk prioritert mål. Likevel øker reguleringssystemene uten at noen synes å ha kontroll med dem. Dette er et dilemma som politikere nok er klar over. Men hensynet til å vise handlekraft og ikke minst hensynet til hva vi kan kalle politisk synlighet veier tungt. Fra forskning vet vi at økt kontroll og tettere styring ikke skaper mer effektivitet og verdi. Vi vet også at reformer avler reformer. Vi må tørre å utfordre nye organisasjonsformer, reformer og ledelsespraksiser og vurdere om dette er virkemidler som faktisk medfører økt verdi for den enkelte borger og for samfunnet de ulike etater skal tjene.

Utviklingstrekk – import av ledelsesbegreper og organisasjonsformer

Ledelse og styring i offentlig sektor har hatt en interessant utvikling.

Fra andre verdenskrig til slutten på 1970-tallet var styring og ledelse preget av fagledelse og offentlig administrasjon. Byråkratiske trekk og regler var sentralt. Dette er uttrykk for rasjonalitet.  Profesjonene hadde autoritet ved sine fagutdanninger og sin erfaring som praktikere i faget. Lederne hadde disse kildene til sitt lederskap ved siden av den legitimitet lederrollene ga.

Rundt 1980 fikk styringsideologien New Public Management (NPM) innpass internasjonalt. Den kom for alvor inn i norsk offentlig sektor omkring 1990. NPM var en reformerende ideologi, et sett av nye organisasjons- og ledelsespraksiser og ble en slags bevegelse. Ny budsjettpraksis, mer bruk av økonomiske insentiver, nye former for organisering, styring, herunder målstyring, konkurranseutsetting og generelt en sterkere vekt på resultatorientert ledelse var kjennetegn. NPM har tydelig påvirket språk og tankemodeller for ledelse.

Målstyring er nok det tydeligste sporet i norsk offentlig sektor. Styringsmåten er blitt mye kritisert. Kritikken har vært økende de siste årene. Tidligere forsvarssjef Sverre Diesen er en meget tydelig stemme.

Han opplevde som forsvarssjef stor frustrasjon på grunn av målstyring og uheldige effekter av denne. På NTL-konferansen nå i mars fortalte han hvordan det opplevdes å være sjef for en stor statlig etat, og samtidig hemmes av målstyringa. Han kaller det et uproduktivt og ressurskrevende rapporteringstyranni. Han anbefaler et opprør fra grasrot og ledere hvor de peker på de mange negative konsekvensene ved å forsøke å tilpasse en tankegang utviklet for produksjon av varer og tjenester i et fungerende marked til offentlig tjenesteproduksjon, jfr. FriFagbevegelse, 18.3.14.

Kritikken mot NPM er at retningen er altfor en-dimensjonalt effektivitetsorientert. Effektivitet er åpenbart viktig, men må balanseres mot andre sentrale hensyn i det offentlige. Dette er hensyn til politisk styring og lojalitet, faglige hensyn, rettigheter og fordeling.

Fra NPM – til Post NPM

NPM ble ved årtusenskiftet supplert av post-NPM-reformer eller ny offentlig styring, NOS. Kjennetegn er mer vekt på sentralisering og samordning, og mer vekt på felles kulturell utvikling av mange kalt verdibasert ledelse. Bakgrunnen for post-NPM er politikernes skepsis til å miste makt og kapasitet til å håndtere viktige samfunnsproblemer, skepsis til om NPM har hatt de effekter som ble lovet, og økt frykt og usikkerhet som følge av terrorisme, pandemier og global økonomisk krise. Gjennom post-NPM har vi fått sterkere og mer detaljert politisk styring fordi NPM ikke har levert hva ideologien og praksisene lovte.

Offentlig sektor – mange bunnlinjer og kunnskapsmedarbeidere

Offentlig sektor har mange og motstridende mål. Organisasjonsforskeren Keith Grint betegner utfordringer i sektoren som kompliserte og komplekse, såkalte "wicked-problems", og ikke enkle og lettløste, såkalte "tame problems".  Problemene krever mer enn enkle teknikker og prosedyrer samt overflatisk kunnskap om dem, årsakene og sammenhenger. Solid fagkompetanse er nødvendig. Det kreves et langsiktig tidsperspektiv når man skal forstå, håndtere og løse dem. Organisering og ledelse i offentlig sektor krever et bevisst forhold til hvilke verdier offentlig sektor skal bidra til for den enkelte borger og samfunnet.

Offentlig sektor preges i meget stor grad av profesjonelle medarbeidere. Det er mennesker med god utdanning og solide kunnskaper. De er autonome og har en klar holdning om å bidra til verdi for borgere og brukere. De bygger mye av sitt arbeid på profesjonelle standarder. De preges av et bevisst forhold til egen læring og utvikling. De motiveres i hovedsak av fire faktorer, personlig vekst, autonomi, måloppnåelse og rettferdig belønning. Den norske organisasjonsforskeren Busch peker på at offentlige organisasjoner preges av tre former for rasjonalitet. Det er byråkratisk, forretningsmessig og profesjonsorientert rasjonalitet. De har lagt seg som sedimentære lag av rasjonalitet som i dag virker sammen i ulike blandinger og med ulik innflytelse. I offentlig sektor foregår det både regelstyring, resultatstyring og verdistyring.

Det er hevdet fra mange hold at profesjonelle byråkratier har et anstrengt forhold til ledelse. Dette finnes det blant annet eksempler på i sykehus, universiteter, skoler og i politiet.

Samlet viser dette at ledelse i det offentlige er komplekst og utfordrende, men også meget viktig.

Gjenoppfinn det offentlige lederskapet - relasjonell, kontekstbasert og verdibasert ledelse

Ledelse må plasseres i en sosial kontekst av kunnskap, ideer og praksiser. Ledelse foregår i en yrkesmessige, kulturell og organisatorisk kontekst. Den faglige profesjonaliteten gir både muligheter og rammer for ledelse og styring i ulike deler av offentlig sektor. Et sentralt vilkår og suksessfaktor i all produksjon og leveranse av offentlige tjenester er en tett og tillitsbasert relasjon mellom tjenesteyter og tjenestemottaker, mellom etater og brukerne av tjenestene.

Verdier fremheves som spesielt viktig for offentlige organisasjoner av forskjellige grunner. Måten offentlig sektor blir drevet på, danner i de fleste land en norm for hvordan resten av samfunnet oppfører seg. Verdibasert ledelse forutsetter innsikt i faget og den rasjonaliteten som preger de profesjonelle medarbeiderne og ikke minst i de verdier som ligger til grunn for de ulike profesjonene.

Relasjonen mellom leder og medarbeider bør preges av tillit. Lederne må stole på sine medarbeidere, deres faglige kompetanse og deres faglige skjønn. Videre må de ha tillit til at medarbeiderne jobber effektivt og utnytter ressurser på en best mulig måte. Ledere må legge til rette for gode prosesser slik at medarbeiderne får utvikle kunnskap, arbeidsmetoder og ta i bruk ny teknologi. Slik videreutvikles tjenestene de skal levere. Slik sikres effektivitet. Ledere og ansatte i offentlig sektor må også videreutvikle relasjonen til det samfunn og de brukere de skal tjene. Slik må offentlig ledelse ha et klart relasjonsbasert fokus både internt og eksternt.

Det første steget i en relasjonell forståelse av ledelse er å anerkjenne betydningen av samarbeid og partnerskap (mellom etater og mellom etater og privat og tredje sektor) når det gjelder å produsere offentlige tjenester. Dette samarbeidet må gå på tvers av faglige profesjonsgrenser og organisatoriske siloer. Ledelse må være preget av samarbeid, delering og tillit samt respekt for ulik kunnskap og roller.

Samarbeid på tvers krever ferdigheter til å organisere og koordinere. Det innebærer evne til delegering av ansvar, evne til å skape felles visjoner og ikke minst utholdenhet i arbeidet. Samarbeidet må preges av at alle i partnerskapet evner å spille sine faglige roller godt, og at de ulike bidragsyterne bidrar til å spille hverandre gode. Brukere og borgeren må settes i sentrum for tjenestene. Ledelse i en slik setting må preges av klare mål, god faglighet, tillit og god informasjonsdeling. Ledelse som ressurs må være tydelig, energisk og tilgjengelig.

Annonse
Annonse