Kunsten å feie for egen dør

Aslak Bonde analyserer politikk for Dagens Perspektiv.

ANALYSE | Rett før sommerferien presenterte kommunal- og moderniseringsminister Nikolai Astrup en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor. Den var som de aller fleste stortingsmeldinger: Relativt tom for konkrete og vidtgående tiltak, men full av gode betraktninger om betydningen av nytenkning og av at staten, kommunene og private aktører samarbeider og er åpne for hverandres idéer.

«Tillitsbasert mål- og resultatstyring»

Det blir fastslått at regjeringen fortsatt tror på målstyring, men i den offisielle prosaen heter det nå «tillitsbasert mål- og resultatstyring». Forøvrig fastslås det at regjeringen vil redusere antallet mål og aktivitetskrav til statlige virksomheter. Ambisjonen er ikke særlig troverdig når det samtidig står i meldingen at det er kommet flere krav for hvert eneste år siden 2015.

Man er nå tilbake på samme nivå som i 2012. Det var året da 22. juli-kommisjonen kom med sin rapport og fikk et samstemt Storting til å erklære at det var blitt alt for detaljert styring av statlige virksomheter.

Slike misforhold mellom den faktiske utvikling og hva man egentlig ønsker å gjøre er heller ikke helt uvanlig i stortingsmeldinger. Poenget med meldingene til Stortinget er at man skal gi god bakgrunn for et politikkfelt og at man skal skissere ønskede og mulige utviklingstrekk. Den konkrete politikken blir som oftest fastsatt i oppfølgende budsjett- og lovforslag.

Samtidig er det nettopp i stortingsmeldingene grunnlaget for politikk blir lagt. Virkelighetsbeskrivelsen ligger til grunn for definisjonen av problemer og utfordringer. Det igjen gir føringer for konkrete forslag til endring.

Bryte ned siloene

Det er på den bakgrunn det er oppsiktsvekkende at det i stortingsmeldingen om innovasjon i offentlig sektor praktisk talt ikke står noe om organisering av departementene. Spesielt underlig er det ettersom det i det siste året har pågått et arbeid på toppnivå i departementsfellesskapet for å endre arbeidsformer. Et uttalt mål for det pågående strategiarbeidet er å bryte ned silo-organiseringen og å få til et mer konstruktivt og smidig samarbeid på tvers av samfunnssektorer.

Tidsskriftet Stat og Styring vier stor plass til dette strategiarbeidet i sitt siste nummer. Det gjengis skisser til en organisasjonsform der departementene i større grad organiseres etter nettverks- og konsernprinsipper. Det lanseres også forslag om at ansettelsene i fremtiden skal være i et departementsfellesskap og ikke i et navngitt departement.

Kommunaldepartementet pekes ut som det departementet som i henhold til en kongelig resolusjon skal få et samordningsansvar der det kan overprøve andre departementer, og det lekes med idéen om at det bør lages et departementsakademi.

Forslagene er interessante i seg selv, men det er begrunnelsen for dem som er viktigst. De syv ekspedisjonssjefene og den ene stabssjefen som har laget strategiutkastet peker på at departementene i stadig større grad er blitt sekretariater for statsrådene. For 20 år siden brukte et departement mer enn halvparten av tiden på å gjennomføre politikk, mens 25 prosent av tiden ble brukt på å betjene statsråden. Nå er forholdet motsatt – halvparten av tiden brukes på å hjelpe statsråden med utspill og utvikling av politikken, mens bare 25 prosent brukes på å gjennomføre den.

Det refereres i strategiutkastet til ulike spørreundersøkelser der toppsjefene i departementet blir sitert på at de bruker all sin tid på å forvalte statsrådens saker, og at verken de eller ministeren får tid til å vurdere et saksfelt med et åpent spørsmål om hva som fungerer og ikke fungerer. Andre toppledere sier rett ut at departementet ikke er i stand til å ivareta sine faglige oppgaver, og at de står i fare for å bli propagandasentraler for statsråden.

I forslaget til ny strategi ligger det ingen uttalte forventninger om at departementene i fremtiden skal bli mindre av et service-byrå for statsråden. Det er antageligvis en realistisk vurdering at den mediedrevne politikken er blitt slik at det ikke er mulig for et departement å la være å stille opp for statsråden på ethvert tidspunkt av døgnet året rundt. Det å skille store fra små saker er heller ikke lett. Erfaringen viser at det som så smått ut i utgangspunktet ofte kan vise seg å være stort og viktig i et uforutsigbart politisk landskap.

Nettopp fordi de departementsansatte må bruke så mye tid på å betjene politisk ledelse er det ekstra viktig at den resterende tiden blir brukt best mulig. Det er der strategigruppen kommer inn med sine forslag om nettverks- og konsernorganisering. De mener det er avgjørende at byråkratene samarbeider på tvers av departementene slik at de unngår dobbeltarbeid og jobbing i ulike retninger.

Forutsetningene for innovasjon

Det er lettere sagt enn gjort. DFØ (Direktoratet for Forvaltning og Økonomistyring) har undersøkt hvordan samarbeidet på tvers av sektorer har fungert i noe av det som fremheves som det mest vellykkede: 0-24 samarbeidet. Det består av alle de departementer og etater som påvirker rammevilkårene for barn og unge (fra 0 til 24 år). Der gjøres det mye bra på tvers av sektorer, men DFØ viser også at det ikke sjelden settes i gang tiltak og innsats rettet mot sårbare barn uten at det diskuteres i 0-24 samarbeidet. DFØ konstaterer at kortsiktige og sektororienterte hensyn fortrenger den helhetlige og langsiktige politikkutviklingen og styringen.

I stortingsmeldingen om innovasjon er det et hovedmål at det skal tenkes mer helhetlig og langsiktig. Det er først når man kommer ut av sektorene og legger bort kravet om raske løsninger at det blir rom for å tenke innovativt. Men det gjelder tydeligvis bare for den ytre forvaltning og for kommunene.

Det er ikke så lett å peke på årsakene til at Nikolai Astrup ikke viser noen vilje til å feie for egen dør. Det kan faktisk være at han er ganske så uvitende om strategiarbeidet som foregår rett foran nesen hans. Det er ikke umulig at departementsrådene har tenkt at det er best å jobbe med organiseringen uten at de politisk foresatte ser det. Enkle medieoppslag om at Astrup vil gjøre om departementet til et konsern, er neppe konstruktive.

Topp-byråkratene kan også ha tenkt at statsrådene umiddelbart ville ha stanset strategiarbeidet, dersom de hørte om det. De sier at de er imot en for streng sektororganisering, men egentlig ønsker de at det skal forbli som det er. Da blir det ikke noe tull med at noen statsråder mister makt, mens andre får mer. Dessuten er det viktig ikke å kludre til ansvarslinjene. Det skal aldri være tvil i Stortinget om hvilken statsråd som er ansvarlig for hva.

Argumentene er greie nok, men resultatet er at de forutsetningene for innovasjon som regjeringen selv peker på ikke kommer til å være tilstede i departementene. De andre må gjøre jobben.