Tiden for de store reformene bør være over

Dette er bare noen av de rådene professor Jan Grund gir i sin nye bok om ledelse og styring i det offentlige Norge.

Han har i mange år gjennom ulike lederroller i det offentlige jobbet med både professorer, overleger og skuespillere. Og hele tiden med politikere på de andre siden.

Det gir professor emeritus Jan Grund både akademisk og praktisk ballast når han fredag lanserer sin nye bok om ledelse i offentlig sektor: «Styring og ledelse – Balansens kunst».

Balansekunst

Boken er en lærebok i politikk og forvaltning, der ulike former for både politisk og administrativ styring og ledelse både analyseres og diskuteres – men også med tydelige anbefalinger om hva som «virker best».

«Som embetsmann lever du i press mellom fag og politikk og må i pressede situasjoner lære deg å holde tungen rett i munnen», skriver Grund, og poengeterer:

«Det sentrale i styring er å utforme spilleregler som gir offentlige virksomheter strukturen, kulturen og kompetansen til selv å fornye, tilpasse og omstille seg slik at samfunnets ressurser brukes fornuftig».

− Skal du lede i det offentlige, enten du er politiker eller toppleder i en offentlig etat, må du beherske balansens kunst, sier Jan Grund.

−Er det en ubalanse her i dag, mener du?

− Ja, det mener jeg. Politikken er blitt mer polarisert, og den offentlige forvaltingen preges i for stor grad av kontroll og detaljstyring.

I boken sin skriver Grund at «politikere er på valg, slik at politikk lett får en kortsiktighetskultur, og det er lett å prioritere raske resultater fremfor tiltak som gir langsiktige gevinster». Dette kan ifølge forfatteren langt på vei forklare at vi verken i forkant av 22 juli-tragedien eller koronakrisen hadde tatt tilstrekkelig hensyn til samfunnssikkerhet og beredskap. «Internasjonale studier viser at velgere foretrekker handlekraftige politikere i krisesituasjoner, men at de i liten grad ønsker å prioritere samfunnssikkerhet og beredskapsplaner i tiden før kriser».

I tillegg, skriver Grund, bidrar tabloide medier og dyktige lobbyister «til at en statsråd som av hensyn til helheten aksepterer redusert pengeforbruk, vil bli fremstilt som en taper som ikke sikrer midler til sitt felt».

− Vi trenger å skape bedre balanse mellom fag, ledelse og politikk. Politikere ledere i det offentlige og alle fagfolkene som jobber der skal jo operere sammen, med de samme verdier og mål i bunn, sier Grund til Dagens Perspektiv.

− Du skriver i boken at vi får mer kontroll og detaljstyring, mens politikken blir mer polarisert, med steilere fronter mellom blokkene og skjøre kompromisser mellom styringspartier og småpartier med egne særinteresser som må tas hensyn til. Da blir jo terrenget mer kupert og mindre balansert. Hvordan skape mer balanse når kartet ikke stemmer med terrenget?

− Dette er et vanskelig dilemma som det ikke finnes noen enkle svar på. I et demokrati vil det alltid være uenigheter.. Men demokrati er, som Churchill sa det, bedre enn alternativet.

Mer tillit, mindre kontroll

Jan Grund vil bort fra både New Public Management-tenkningen og den tradisjonelle administrasjons- og kontrolltenkningen når det gjelder styring og ledelse av offentlig sektor. Hans ide er at det trengs tydeligere prioriteringer og å bygge tillit gjennom dialog, kulturbygging og nettverk. Mekanismen for å få det til er riktig bruk av «mål- og resultatstyring», en slags tredje vei, «Ny offentlig samstyring» som mange statsvitere sier.

− Mål- og resultatstyring? Er ikke dette et annet begrep for New Public Management? «Same shit, new wrapping»?

− Nei! Det er ikke det samme. Blant annet så er ikke markedstankegangen fra New Public Management så fremtredende. Mål- og resultatstyring krever større tillit og mer delegering av ansvar slik at en bygger opp motivasjonen hos medarbeidere.

− Det vi trenger er en styringsmodell med mer tillit og mindre kontroll. Noe kontroll og noen styringsmekanismer må man ha. Men det er blitt for mye og for detaljert, mener Grund.

− Men i dag blir jo New Public Management trukket fram som skjellsord og eksempel på nesten all type styring og ledelse noen ikke liker. For eksempel påstås det at ansettelser, og ikke valg, av rektorer ved universiteter og høyskoler er et resultat av NPM. Det er jo bare tull, sier Grund.

Utfordringen med mål- og resultatstyring er at man lager så mange mål og måleindikatorer at det blir en hindring og ikke en hjelp for de ulike etatene, mener Grund. Det kan bli for kontrollorientert, sier han, og viser til boken sin:

«I mange sektorer brukes det så mange regler, mål og styringsparametere og rapporteringskrav at det i sum er uegnet til å peke ut en tydelig retning fordi 'cocktaileffekten' blir for sterk ved at det gis flere styringskrav enn nødvendig. Myndighetenes styringsutfordring er å finne balansen mellom det å gi handlingsrom for innovasjon og det å stille krav til leveranser, resultater og rapportering».

− Kunsten er å både klare sette noen tydelige mål, men da også evne å velge bort noe. Man må prioritere. Og det er forferdelig vanskelig. Men alternativet til mål- og resultatstyring er jo enda mer detaljstyring.

− Men den prioriteringen må vel politikerne ta? Hvis ikke de gjør det, blir det ikke lett å drive ledelse i det offentlige, uansett hvor «flink» man er?

− Ja, det er sant. Og det er veldig vanskelig. Men den oppgaven må politikerne ta nå. De må gjøre det. Det økonomiske handlingsrommet vil uansett bli mindre.

Grund mener også at man lettere kan effektivisere offentlig sektor med mer mer fornuftig bruk av mål- og resultatstyring og mindre kontroll og detaljstyring.

− Riktig bruk av mål- og resultatstyring vil etter min oppfatning for eksempel være et mye bedre redskap for effektivisering av offentlig sektor enn de ostehøvelkuttene som brukes gjennom ABE-reformen.

I boken beskriver Grund to faktorer som er svært avgjørende for at mål- og resultatstyring skal være et godt politisk verktøy:

• At det er god kommunikasjon mellom politikk, forvaltning og virksomhet.

• At det fastsettes politiske mål det kan styres etter.

En utfordring for å få dette til, er imidlertid politikernes økende behov for oppmerksomhet. Tidligere embetsmenn trekker frem at det de senere år er «tendenser til at grensene mellom politikere og embetsverk har blitt tråkket over av politikere», skriver Grund, og viser til en departementsleder som sier det slik: «Der hvor byråkraten trekker en grense mot å bli trukket inn i den partipolitiske sfæren, kan en statsråd meget vel oppfatte det som utidig forpurring av behovet for å markere seg i forhold til egne (og potensielle) velgere».

Perspektivmeldingen og andre dystre utsikter

Jan Grund viser til både Perspektivmeldingen og andre analyser «om framtida», når han beskriver de utfordringene staten Norge står over for. Fra boken klipper vi litt:

«Antallet som jobber med undervisning, helse og omsorg, er firedoblet siden 1970, og i dag arbeider over 1 million i offentlig sektor. Vi har de siste 30 årene seilt i medvind med oljepenger og en lønnsom næring som har bidratt til at offentlig sektor i 2020 utgjør over 60 prosent av fastlandsøkonomien. Fremtiden blir vanskeligere med en usikker internasjonal økonomi, fallende oljeinntekter, overgangen til det grønne samfunn, flere omsorgstrengende eldre, oppbygging av økonomien etter sjokket av koronapandemien som rammet oss hardere enn tidligere kriser».

Vi står med andre ord overfor noen krevende år, skal vi tro Jan Grund:

«Perspektivmeldingen 2021 viser at styringsoppgaven blir mer krevende. Mens det lenge har vært mulig å kjøpe seg ut av vanskelige politiske avveininger ved å finne midler til både skattelettelser og utgifter til helse, samferdsel og utdanning, må det nå gjøres krevende valg. Samtidig er politikken blitt mer polarisert med protestlister knyttet til enkeltsaker og større avstand mellom periferi og sentrum, beslutningstakere, elite og folk. Styringsutfordringen er å håndtere denne situasjonen».

For å håndtere en krevende fremtid må det styres og ledes slik at politikere, byråkrater, ledere, fagfolk og andre medarbeidere gjør en best mulig jobb, skriver Grund.

Og for å kunne gjøre denne krevende men avgjørende jobben, trengs det ikke bar gode styringsmodeller, det trengs også en haug med gode ledere, påpeker han:

«Mens det sentrale i styring er påvirkning gjennom planer, regler og belønningssystemer, dreier ledelse seg om å få planer forstått, forankret og gjennomført».

− Men er da lederrollen i det offentlig så viktig? Når så mye står og faller på politisk vilje og evne?

− Ja. Mye hviler på toppledelsen i de ulike etatene. Det er deres jobb å få det beste ut av alle de flinke fagfolka. Er ledelsen tydelig, så blir vi motiverte.

− Det er toppledelsen som bygger bro mellom organisasjonen og politikken. Vi trenger å få fram den faglige kreativiteten. Og for å klare det trenger vi profesjonell ledelse, sier professoren, og låner ord fra en tidligere finansminister:

− Man må ikke låse seg fast i virkemidlene, selv om man holder fast ved målene, sa tidligere SV-leder Kristin Halvorsen da hun var finansminister. − Vi trenger flere politikere og ledere som tenker slik.

Ledelse i det offentlige er ifølge Jan Grund en blanding av kunst og teknikk. Du må beherske alt fra strategi til «den vanskelige samtalen». Og du må skjønne deg både på politikk og mennesker.

− Det er mye god ledelse som ikke kan måles, veies eller kontrolleres. Ledelse i det offentlige er virkelig en balansekunst. Som Christine Meyer sa da hun måtte gå av som SSB-sjef: «Her hjalp det ikke å være professor i strategi».

− Og jeg tror det er enda verre å være mellomleder.

− Hva er forskjellen fra ledelse i privat sektor?

− I det private har du én viktig målestokk som er viktigere enn alle andre: Å tjene penger, svarer Grund kjapt.

− Det er mange flere hensyn å ta i det offentlige. Du må forholde deg til mange flere aktører, gjerne med ulike interesser, som plutselig kan blander seg inn i alt du gjør.

− Når du utfordrer både LO og NHO, slik Meyer gjorde som leder i SSB, og samtidig mister politisk ryggdekning ... Da har du egentlig ikke sjans.

− Som leder i det offentlige må du være fleksibel, og dialogorientert, samtidig som du må ha både autoritet og legitimitet. Det ligger noen utfordringer der.

Slutt på de store reformene

Jan Grund mener tiden med de store samfunnsreformene er forbi.

− Å gjennomføre store organisatoriske reformer er vanskelig. Jeg mener det er lurere å rykke fram skritt for Skritt. Og ta endringene gradvis.

I boken sin skriver han:

«I takt med et voksende oljefond har det blitt vanskeligere å få velgerne med på å forstå det samfunnsøkonomiske perspektivet, jf. 2019-valget, der reformer om å slå sammen kommuner, fylker og politidistrikter gjorde regjeringspartiene til tapere og Sp, som var imot reformer og sentralisering, til valgvinner».

Grund mener vi trenger mekanismer for å lære av feil og få rettet dem opp så raskt som mulig, og viser til koronakrisen som et godt og ferskt eksempel:

«Denne krisen har virket som en ‘game changer’ der usikkerheten brukes som en ressurs i politikkutforming for å håndtere kompliserte samfunnsendringer. Kontinuerlige forbedringer og skrittvise reformer og løpende dialoger er ofte bedre enn å foreta store organisatoriske reformer».

− For eksempel burde Politireformen vært kalt en kompetansereform. En reform for å møte en annen type kriminalitet. Det hadde folk forstått. Men de hadde for store ambisjoner, og dermed får man trøbbel. Akkurat som med kommune- og regionsreformen.

− Tillit og kontroll må utfylle hverandre. Men dette kan man ikke bare «vedta eller innføre» med stadig nye, store reformer. Dette handler om kultur, og må å utvikle seg over tid. I dag er det for mye kontroll. Vi trenger mer kreativitet og nysgjerrighet for å endre og utvikle Norge.

Stoltenberg I

Jan Grund har selv jobbet med store reformer i det offentlige. Blant annet var han en av arkitektene bak den store foretaksreformen for sykehusene. En reform som flere partier i dag vil endre. Selv vil han ikke endre denne modellen.

− Hva er alternativet? Argumentet mot reformen har alltid vært at ansiktsløse byråkrater ikke bør styre sykehusene våre. Vel, jeg tror det er bedre med ansiktsløse byråkrater enn med politikere med to ansikter. Men selvsagt må det skje løpende forbedringer og det viktige nå er å knytte enda sterkere bånd mellom kommunene og helseforetakene.

Men for å endre, må du ha folk med deg. Også politiske ledere må ha forståelse, forankring og forpliktelse bak sine vedtak, påpeker Jan Grund, som mener at Jens Stoltenbergs første regjering i 2001 er den mest endringsvillige regjeringen vi har hatt i moderne tid. Det var den som innførte foretaksreformen, satte i gang pensjonsreformen og initierte Oljefondet, for å nevne noe.

− Ingen annen regjering har gjort så mye på så kort tid. Men den fikk ikke velgerne med seg. Den manglet forankring, og dermed ble den kastet etter et drøyt år.

− Stoltenberg I var en «god» regjering. Jeg kjenner Høyre-folk som mener det var «den beste Høyre-regjeringen vi aldri fikk».

Må lage gode fortellinger

Som leder i universitets- og høyskolesektoren har Jan Grund vært med på å flytte Handelshøyskolen BI til Nydalen og hatt en finger med i spillet om å etablere OsloMet.

− Jeg var rektor ved Høgskolen i Akershus. Og jeg ville gjerne fusjonere med Høgskolen i Oslo. Mitt kronargument, min historie, under hele prosessen var at hvis vi ikke slår oss sammen med Oslo, vil vi bli tvangssammenslått med Østfold innen 10 år…

− Jeg laget en fortelling, som folk forsto. Resultatet ble et nytt universitet, OsloMet.

− Apropos fortellinger, du viser til Senterpartiet som en «vinner» i politikken, fordi de har klart å etablere sin egen «fortelling om Norge»?

− Ja, Senterpartiets suksess bunner mye i at de har klart å lage sin egen fortelling om Norge. Arbeiderpartiet og Høyre sliter med å lage noe tilsvarende.

Men Sp og Trygve Slagsvold Vedums fortelling om Norge er for enkel, mener Jan Grund. Derfor trenger vi en ny fortelling om Norge. Han mener de andre partiene nå bør klare å lage en fortelling de også. En fortelling om endring og et grønnere samfunn med mindre olje.

− Den fortellingen vi trenger er imidlertid mye mer komplisert enn den Senterpartiet har laget. Og det er klart at det er vanskeligere å lage gode fortellinger når man må være festbrems.

Jan Grund

Foto

Professor emeritus ved OsloMet, Jan Grund. Foto: Wikimedia Commons.

Utdannet cand. oecon. fra Universitetet i Oslo (1972).

Grund har bl.a. vært planleggingssjef i Helsedirektoratet, spesialrådgiver i Helsedepartementet, professor ved Nordiska Helsevårdshøgskolan, professor, instituttleder og prorektor ved Handelshøyskolen BI, samt rektor ved Høgskolen i Akershus.

Han har ledet flere regjeringsoppnevnte utvalg og skrevet en rekke bøker om politiske,økonomiske og ledelsesmessige temaer bl.a Sykehusledelse- og helsepolitikk - Dilemmaenes tyranni (2006) og Kulturpolitikk er kunst (2008).

Grund har bl.a. vært styreleder ved Oslo Nye Teater i 20 år og styremedlem i Oslo Kino i 12 år.

Han er sønn Inger Louise Valle som blant annet var Norges justisminister.

Lilla sosialdemokrat

Jan Grund legger ikke skjul på at han selv er en såkalt «lillaorientert» sosialdemokrat. Altså en Ap-mann som står til høyre i partiet. Han er sønn av den legendariske justis- og kommunalminister Inger Louise Valle, som på 1970-tallet sto bak den største endringen i norsk kriminalpolitikk noensinne, der man i kriminalomsorgen endret tankesett fra straff til rehabilitering og tilbakeføring.

− Din mor hadde kanskje ikke likt Aps holdning til rusreformen?

− Jeg har gjort meg mine tanker om det, ja … Jeg har alltid likt en type pragmatisk og kompromissøkende politikk, men der man alltid har stilt opp for de svakeste. For meg er det sosialdemokrati, sier han.

− Så boken er preget av dine politiske standpunkt?

− Ja, og det skriver jeg rett ut. Men det er likevel en faglig bok.Jeg har prøvd å skille mellom det som er objektive faglige vurderinger basert på kilder, og det som er egne synspunkter, understeker han.

− Når det kommer til bærekraftige løsninger for helse- og velferdssektoren, så lanserer du begrepet «styrt velferdsmiks». Det virker jo veldig «Høyre light», som også snakker om velferdsmiks?

− He, he. Eller lilla … Men ja, du kan nok ironisere med at det virker «Høyre light», smiler Grund.

− Poenget er at bruk av private og ideelle som leverandører av velferdstjenester ikke er «fy, fy». Men bruken av private må være offentlig styrt, og ikke bare markedsstyrt. Private aktører skal være gode tjenere, og det krever god styring slik at det ikke tas ut så høye overskudd som vi har sett på barnehageområdet.

I boken sin argumenterer Jan Grund for at også private trengs i velferdssektoren i årene som ligger foran oss:

«Begrepet velferdsmiks er ikke velferdstriks, men en strategi for å håndtere demografiske og økonomiske utfordringer», skriver Grund. Videre heter det at når «en høy andel av befolkningen fremover vil ha behov for helse- og omsorgstjenester, bør det legges til rette for at flere kan bidra, ikke færre».

Jan Grund mener bruken av begrepet «velferdsprofitører» ødelegger en viktig debatt (men han erkjenner at begrepet er genialt, rent politisk sett):

«Ved å stemple private leverandører som velferdsprofitører har venstresiden klart å spille på at mennesker moralsk og etisk ikke syns at omsorg er en tjeneste som bør være gjenstand for kjøp og salg. Kommunikasjonsmessig var det genialt i å koble ordene profitt og velferd».

Rent faglig lener professoren seg imidlertid på andre fakta: «I en oppsummering av 29 forskningsresultater fant tidsskriftet ‘Stat & Styring’ at konkurranseutsetting av offentlige tjenester til private leverandører gir billige tjenester, svekker ikke kvaliteten, men kan ha negative konsekvenser for arbeidsmiljøet og for lønningene for de ansatte».

Dette kan vi klare, men …

Norge har gode forutsetninger for å lykkes med å videreføre et godt velferdssamfunn, mener Jan Grund.

− Vi har har nok penger til å innfri rimelige ambisjoner og bøttevis med tillit. Vi har gode modeller, som trepartssamarbeidet. Så forutsetningene er gode.

− Men det blir krevende. Vi trenger mer innovasjon i det offentlige. Vi må digitalisere. For å få til nødvendige endringer trengs nysgjerrighet, og det må bli lov å feile. Men det må også prioriteres. Det er det som er vanskelig. Men det må politikerne våge, sier han.

Jan Grund mener politikerne må samarbeide mer om de store tingene. De må klare å finne fram til gode forlik og kompromisser som møter de utfordringene landet står overfor. Og da er det ikke budsjettforlik med billigere brus, som er viktig.

I boken heter det:» I årene fremover er det store muligheter for svake mindretallsregjeringer som vil holde på makten ved hjelp av oljepenger etter stortingspress. Regningen får senere generasjoner, og statlige ledere vil mangle forutsigbarhet for langsiktig arbeid».

Denne dystre spådommen etterfølges av en anbefaling:

«Den avgjørende skillelinjen i norsk økonomi bør mer gå på hva som er innovativt og produktivt, enn på hva som er offentlig og privat».

− Vil et regjeringsskifte til høsten gjøre situasjonen bedre, slik du ser det?

− Det er jeg usikker på. Det blir nok veldig likt selv med ny regjering. Mest status quo, der Sp og SV bremser Ap, slik Frp gjør med Høyre, i alle fall når det gjelder å ta viktige grep for framtiden.

Jan Grund stanser seg selv. Han sier at det jo ikke er så mye som skal til. For norske politikere er i det store og hele ganske gode. For eksempel er etableringen av Oljefondet et eksempel på et imponerende stykke politikk.

− De må bare bli litt flinkere … Litt bedre til å prioritere. Litt mer pragmatiske.

− Jeg savner de pragmatiske politikertypene, sier Jan Grund. – Jeg savner folk som Gro Harlem Brundtland og Jens Stoltenberg.