Akselsen: Statkraft og Statnett ut av budsjett-hestehandel

Til stigende protestrop fra selskapenes ledere og ansatte bruker politikerne hvert år mesteparten av de store overskuddene i Statkraft og Statnett til å tette hull i budsjettene. Nå vil Olav Akselsen(Ap), leder av Stortingets næringskomite, komme selskapene til unnsetning. «Jeg er overbevist om at Statoils suksess blant annet skyldes utbyttepolitikken. Utbyttet fra oljeselskapene defineres i statsbudsjettet som oljeinntekter, og disse holdes utenom de normale budsjettforhandlingene. Hvis utbyttene fra kraftselskapene kunne defineres på samme måte, kan vi sikre virksomhetene den forutsigbarheten de er helt avhengige av å ha,» sier Akselsen til Mandag Morgen.

I statsbudsjettet for 2004 vil regjeringen konfiskere 95 prosent av Statkrafts overskudd som utbytte, og 90 prosent av overskuddet til Statnett. Dette kommer på toppen av mange år med aggressiv utbyttepolitikk: Fra 1998 til 2002 har de to selskapene betalt nesten 80 prosent av sitt samlede overskudd i utbytte til eieren. Tendensen er at utbytteprosenten øker (se figur). Ingen andre eiere enn staten krever så mye fra sine melkekuer.

De statlige foretakene er gitt ansvar for viktige norske ressursområder, med ønske om at statlig eierskap skal sikre kontroll med og bidra til utviklingen av disse områdene. Samtidig viser samtaler med forskere, politikere og involverte aktører at eierskapet praktiseres på en slik måte at det svekker selskapenes evne til å utføre oppgavene sine. Dermed reises det tvil om hele argumentasjonen for eierskapsmodellen. Praktiseringen av eierskapet slår negativt ut langs tre akser:

• Manglende langsiktighet: Med en uttalt målsetning om å hente ut maksimalt 50 prosent av overskuddet i utbytte, forespeiles selskapene en langsiktig planleggingshorisont. I praksis bestemmes imidlertid utbyttet fra selskapene i forhandlingene om statsbudsjettet.

• Manglende kapital: I tillegg til manglende forutsigbarhet svekkes selskapenes økonomiske stilling – og dermed deres evne til å forvalte sine roller. Spesielt kom dette til syne i forbindelse med problemene i kraftmarkedet sist vinter, da det ble avdekket svakheter ved overføringsnettet som blant annet skyldtes manglende investeringer i nettet over mange år.

• Dyrere finansiering: Både Statnett og Statkraft har i løpet av 2003 fått redusert sin kredittrating hos Standard & Poor’s. Nedgraderingen skyldes en kombinasjon av at staten fra siste årsskifte ikke lenger garanterer for selskapene, og at selskapene er tappet for egenkapital. Dermed øker renten som selskapene må betale når de skal låne penger.

Foretakene ønsker stabilitet, får det motsatte

Ledelsen i ulike statsforetak har gjentatte ganger bedt om mer langsiktighet og stabilitet i utøvelsen av eierskapet. Et eksempel kan hentes fra kraftkrisen vinteren 2002-2003. Selv om den til slutt ikke ble alvorlig, avslørte problemene til dels betydelige svakheter i infrastrukturen i kraftmarkedet. Siden markedet ble deregulert i 1992, har investeringene sunket dramatisk. I årene som kommer vil statlige og private aktører i Norge og resten av Norden bli nødt til å investere betydelige beløp i infrastrukturen.

Dette påpekte også Statnetts styreleder Grete Faremo i et skarpt brev til Olje- og energidepartementet i oktober 2002, da det nok en gang ble klart at staten ville ta ut et stort utbytte fra selskapet. «Etter et tiår med lavt investeringsnivå står Statnett foran betydelige investeringer både i sentralnettet innenlands og i forbindelser til utlandet. Det er viktig at selskapet i en slik situasjon opprettholder en robust økonomi,» skrev Faremo, og fortsatte: «Skal foretakets ledelse kunne legge opp en finansiell strategi innenfor rimelig langsiktige rammer, er det viktig at det utbytte eier tar ut er stabilt, forutsigbart og på et nivå som er vanlig i næringslivet forøvrig.»

Også i Statkraft er ledelsen bekymret over situasjonen. Statkraft er midt i en prosess hvor selskapet håper å få tilført 10 milliarder kroner i ny egenkapital i forbindelse med statsbudsjettet, og har derfor valgt ikke å kommentere denne artikkelen. Likevel, så sent som i august holdt konsernsjef Bård Mikkelsen et foredrag på et seminar om det nordiske kraftmarkedet arrangert av meglerhuset First Securities, hvor han nevnte tre kritiske suksessfaktorer for selskapet: Forutsigbarhet, ingen spesielle fordeler og samme konkurransevilkår som utenlandske konkurrenter.

Dagens utbyttepolitikk tilfredsstiller ikke disse kriteriene. Den ligger derfor som et vesentlig hinder for Statkrafts målsetning om internasjonal vekst, en ambisjon selskapet har tverrpolitisk støtte til. Professor Atle Midttun ved Handelshøyskolen BI sier til Mandag Morgen at politikerne driver ønsketenkning rundt statsforetakene. Han peker på at ambisjonsnivået legges høyt, men at staten i praksis ikke gjør det mulig for selskapene å leve opp til forventningene.

Etter at Stortinget i 1999 vedtok at utbyttet fra statsforetakene skulle ligge på nettopp 50 prosent, har utbyttene paradoksalt nok eksplodert. «Det var ille før,» sier Akselsen, «men nå er det langt verre.» Det er to hovedårsaker til problemet:

• Budsjettbalansen: Stortinget har vedtatt at statsforetakene skal få beholde 50 prosent av overskuddet. I den tøffe politiske virkeligheten, natten før budsjettavtalen må ligge på bordet, er det likevel lett å hente ekstra penger fra statsforetakene for å finansiere en hjertesak for en av budsjettpartnerne.

• Ideologi: Regjeringspartiene sa i Sem-erklæringen at de ville redusere det statlige eierskapet. «Dette er en bevisst politikk fra den borgerlige regjeringen og det borgerlige flertallet på Stortinget. Sammen kastrerer de statsforetakene økonomisk, og benytter deretter den manglende finansieringen som et argument for å privatisere disse virksomhetene,» sier Odd Roger Enoksen fra Senterpartiet til Mandag Morgen.

Utbyttepolitikken er en av flere faktorer som bidrar til at selskaper som Statkraft, Statnett og Statskog ikke kan realisere sitt potensial, mener professor Atle Midttun: «Den generelle eierskapsutøvelsen og reguleringen er med på å devaluere verdiene i selskapene, og er et betydelig handicap for deres evne til å utøve sine roller,» sier han.

Uforutsigbarheten skapes i budsjettarbeidet

Stortinget har de siste årene gang på gang brutt sine egne retningslinjer om at maksimalt utbytte fra statsforetak skal være 50 prosent. For Statkraft og Statnetts del har ikke Stortinget klart å leve opp til sine egne retningslinjer på flere år: De siste fem årene ligger utbyttene nærmere 100 prosent av overskuddet enn 50 prosent. Ikke siden 1996 har utbyttet i disse to selskapene ligget under Stortingets mål. Utbytteprosenten i disse foretakene er langt høyere enn i de største privateide selskapene – slik sett er staten grådigere enn eierne av private selskaper som Orkla og Norsk Hydro.

På både forsker- og politikerhold er enigheten stor om at budsjettarbeidet er den viktigste årsaken til den vanskelige situasjonen for statsforetakene. Til sammen er det fra Statnett og Statkraft hentet ut 8 milliarder kroner i utbytte de siste fem årene. Pengesekken er stor, og selvdisiplinen liten. Trengs det penger for å få budsjettet til å gå opp, er det betydelige summer å hente fra statsforetakene. «Det drives ikke utbyttepolitikk, det drives inndekningspolitikk,» sier Olav Akselsen. Fra Stortingets talerstol hevdet tidligere senterpartileder, nå medlem av næringskomiteen, Odd Roger Enoksen at vi nå er vitne til «bortimot tidenes budsjett-triks». Grunnen er at utbytte fra statsforetakene bokføres «over streken», og dermed brukes til inndekning av andre politiske ønsker, som skattelette eller pensjonsøkninger. Tilførsel av egenkapital føres derimot «under streken», og må derfor ikke dekkes inn av skatteøkninger eller reduserte utgifter på andre områder. På grunn av budsjettreglene kan dermed Stortinget bruke mer penger enn det ser ut som det gjør.

I 2001 var utbyttet fra Statkraft 2,7 milliarder kroner. Disse pengene var over streken, og bidro således til å veie opp for den lavere matmomsen. Samtidig fikk selskapet tilført 6 milliarder kroner under streken. Stortinget vedtok i juni i år å tilføre Statkraft nye 10 milliarder kroner. «Ethvert fornuftig menneske forstår at et selskap som må betale 1 milliard i utbytte, for deretter å motta 1 milliard i økt egenkapital, ikke er endret,» sier Enoksen. Men slik dekkes økte utgifter inn. I praksis tas pengene fra oljefondet. Det illustrerer kortsiktighetsproblemet i budsjettpolitikken som Mandag Morgen drøftet inngående i forrige utgave.

«Vi har alle tatt ut for mye penger når budsjettet skal vedtas, men de siste årene har det blitt stadig verre. Det tas nå ut mer enn selskapsmessig forsvarlig. Budsjettreglementet oppfordrer til dette,» sier Enoksen. Han var med på budsjettforhandlingene mellom Arbeiderpartiet og mellompartiene i desember 2000. Resultatet av disse forhandlingene var blant annet økt utbytte fra statsforetakene. De siste årene har utbyttene fra statsforetakene blitt skrudd opp under innspurten i budsjettforhandlingene. I år blir det neppe grunnlag for særlig økning under forhandlingene, da regjeringen i budsjettforslaget har foreslått utbytte på 90 prosent av Statnetts overskudd og 95 prosent av Statkrafts.

Olav Akselsen tar også selvkritikk, og mener Stortinget nå må ta konsekvensen av sin kortsiktighet: «Vi har en lite ærerik historie å vise til når det gjelder statsforetakene. De fleste er enige om at vi tar ut for mye, og det er ingen i regjeringen som hegner om disse selskapene. Vi må sette standarder utenom budsjettprosessen. En mulighet er å definere pengene fra de statlige kraftselskapene på samme måte som oljeinntektene. Disse inntektene holdes utenom den vanlige hestehandelen i budsjettforhandlingene, og Statoil har derfor fått utvikle seg godt. Det må også Statkraft få muligheten til,» sier han.

Statssekretær Oluf Ulseth (H) i Næringsdepartementet tviler ikke på opposisjonspartienes gode hensikter, men viser til at det så langt har vært bred politisk støtte for utbyttevedtakene for Statkraft. «Den virkelige testen på om Arbeiderpartiet og Senterpartiet virkelig ønsker lavere utbytter, er når de legger frem sine alternative statsbudsjetter. Tidligere år har ikke disse partiene foreslått lavere utbytter fra statsforetakene,» sier han.

Ideologisk motstand mot statsforetak

Odd Roger Enoksen stopper ikke ved å beskylde regjeringen og dens støttespillere for budsjettriksing. Han hevder partiene med vilje styrer mot en privatisering gjennom utbyttepolitikken: «Dette er en bevisst politikk fra den borgerlige regjeringen og det borgerlige flertallet på Stortinget. Sammen kastrerer de statsforetakene økonomisk, og benytter deretter den manglende finansieringen som argument for å privatisere disse virksomhetene,» sier Enoksen til Mandag Morgen.

Dette avviser nestleder i næringskomiteen og næringspolitisk talsmann i Fremskrittspartiet, Øystein Hedstrøm: «Dette er en svakhet i eierskapsmodellen. Det er ikke heldig at virksomhetene får så ustabile rammebetingelser, som fratar dem evnen til langsiktig planlegging. Fremskrittspartiet har programfestet og foreslått i Stortinget å gjøre statsforetakene om til aksjeselskap. En aksjeselskapsmodell ville løst hele denne problemstillingen. Å fremme et forslag om å endre statsforetakene til aksjeselskap, er ikke å kastrere dem – heller tvert om,» sier Hedstrøm. Han legger til: «Fremskrittspartiet er for øvrig også motstander av store statlige nedsalg i dagens økonomiske situasjon, så kritikken fra Enoksen er ikke riktig.» Heller ikke Akselsen deler Enoksens syn, men tror situasjonen ene og alene er uttrykk for en systemsvakhet.

I eierskapsmeldingen som ble lagt frem i fjor, sier regjeringen at det «er viktig at statens politikk på dette området er forutsigbar og ligger fast over noen tid. Staten som eier vil imidlertid ta hensyn til spesielle situasjoner, samt den enkelte bedrifts soliditet ved utarbeidelsen av forventninger til utbytte.» At regjeringen et drøyt år senere foreslår å strippe selskapene for nesten hele deres overskudd, illustrerer problemet.

Ulike løsninger for ulike typer selskaper

Ut fra samtaler med de involverte aktørene er det tre løsninger på problemet som utkrystalliserer seg:

• Privatisering: Gjennom statlig nedsalg – enten helt eller delvis – og økt innflytelse fra private investorer økes distansen mellom politikken og selskapene. Dermed begrenses statens muligheter til å «melke» virksomhetene. Utbytte fra Norsk Hydro, hvor staten eier 44 prosent, er også med på inntektssiden i statsbudsjettet, men det blir ikke bestemt i budsjettforhandlingene. Den reelle makten ligger hos selskapets styre. Det samme gjelder Telenor, hvor staten eier 63 prosent. En slik løsning vil antakelig passe best for Statkraft, som da vil få bedre utviklingsmuligheter. Statkraft er også mer kommersielt orientert enn Statnett.

• AS-modell: Gjennom enten å gjøre selskapene om til statsaksjeselskaper eller å endre loven om statsforetak, kan staten innføre selvdisiplin ved at styrets forslag til utbytte ikke kan overprøves av eieren. Slik er reglene i dag for aksjeselskaper, og en omdanning av de statlige foretakene til aksjeselskaper vil automatisk medføre en slik ordning. Statnett har mange forvaltningsmessige oppgaver, og en AS-modell fremstår dermed som gunstig for det selskapet. Blant annet bør både bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske kalkyler komme i betraktning når selskapet vurderer investeringsprosjekter, og Statnett egner seg derfor lite til privatisering.

• Buffer: Et statlig holdingselskap kan fungere som en buffer mellom departementet og selskapene. Dermed kan selskapene, også med dagens organisering, skjermes bedre fra statsbudsjettforhandlingene.

Senterpartiet vil beholde dagens modell. «Det er ikke statsforetak som eierskapsmodell som har spilt fallitt, det er politikerne som har spilt fallitt som eiere. Partiene må følge de retningslinjer som er lagt, og ikke bruke selskapene som en salderingspost for å balansere budsjettene,» sier Enoksen.

Olav Akselsen tror det er nødvendig å endre dagens eierstruktur og -utøvelse. I tillegg til en omdefinering av statens inntekter fra disse selskapene, ønsker han en omgjøring til aksjeselskaper. Fremskrittspartiet vil også ha en aksjeselskapsmodell, men vil ikke nødvendigvis foreta store statlige nedsalg. «De siste årene har vi endret noe på vårt syn knyttet til privatisering av statlige virksomheter. Vi mener det er viktig å få på plass et godt norsk privat eiermiljø før man starter med nedsalg. Med den økonomiske situasjonen Norge er i, ser vi det som viktig at staten bidrar til å holde viktige funksjoner – som hovedkontor, forskning og utvikling – i norsk næringsliv i Norge,» sier Hedstrøm.

Også Atle Midttun mener Statkraft bør delprivatiseres. «Selskapet vil under den nåværende politikken ikke kunne leve ut sitt potensial. Samtidig vil en ren privatisering føre til at selskapet neppe vil overleve på norske hender, slik situasjonen er i dag. Privatiseres det fullt ut over natten, vil selskapet sannsynligvis innen kort tid ende opp som et tysk eller muligens fransk selskap,» sier Midttun.

Men det er muligens den beste løsningen for Statkraft. Et fransk eller tysk selskap vil neppe konfiskere hele overskuddet hvert år, uten å etterlate noe til å øke det fremtidige verdiskapingspotensialet. Det gjør dagens eier.

Referanser

• Bård Mikkelsen (Statkraft): «A Competitive Statkraft?» Foredrag på First Securities’ Nordic Energy Summit 2003 (http://www.statkraft.no/archive/inter_nor_pdf/01/04/BMFir020.pdf)