Åpner porten for nye veiinvesteringer

Om kort tid vil mange hittil urealiserte veiprosjekter brått fremstå som lønnsomme. Det blir resultatet av at Finansdepartementet reduserer den såkalte kalkulasjonsrenten for offentlige investeringer (se tekstboks). Med lavere rentesats vil kommunale og regionale plansjefer kunne børste støvet av tidligere refuserte utbyggingsplaner for veier, bruer og tunneler over det ganske land. Det politiske presset fra distriktene for å få penger til flere investeringer blir langt sterkere når flere av prosjektene fremstår som lønnsomme.

Etter det Mandag Morgen kjenner til, er det ingen liten reduksjon Finansdepartementet planlegger. I dag er kalkulasjonsrenten ved samferdselsinvesteringer typisk 7-8 prosent. I løpet av første kvartal neste år kan den bli halvert. Dagens nivå på rentesatsen ble foreslått i 1997 av et utvalg ledet av Arild Hervik, professor ved Høgskolen i Molde. «Det er helt klart at nivået på kalkulasjonsrenten må ned,» sier Hervik i dag. Det generelle rentenivået er langt lavere enn i 1997. Det gjelder også renter med lang løpetid. For ti års statsobligasjoner har renten i år ligget i underkant av 4,5 prosent, mens den var om lag 6 prosent i 1997.

Stortingspolitikerne bevilger ikke nødvendigvis alltid penger til prosjekter med positiv nåverdi. Ei heller blir ulønnsomme prosjekter alltid avvist. Likevel er det all grunn til å tro at en betydelig nedjustering av realrenten vil ha store konsekvenser for nivået på og innretningen av offentlige investeringer. Dette skyldes særlig det politiske spillet og den politiske debatten. Under stortingsbehandlingen av Nasjonal transportplan i sommer, sa alle opposisjonspartiene at den renten som benyttes i dag, er for høy. Fremskrittspartiet gikk lengst, og hevdet at dagens nytte-kostnadsanalyser er «ubrukbare.» Partiet foreslo på den bakgrunn at renten kort og godt fastsettes til 4 prosent. Men også de andre partiene tok til orde for å redusere kalkulasjonsrenten. De viste blant annet til at renten jevnt over er lavere i de fleste av våre naboland.

En lavere rentesats vil også påvirke hvordan etatene arbeider, og ikke minst hvilke prosjekter som foreslås for Stortinget. «En lavere kalkulasjonsrente vil ha stor betydning for den faglige planprosessen,» sier forsker Inger-Anne Ravlum ved Transportøkonomisk institutt. Når renten settes ned blir det lettere for disse etatene å finne lønnsomme prosjekter. Men det vil alltid være et behov for skjønn i vurderingen av de ulike investeringsprosjektene. «I et demokratisk system vil det bli lagt vekt på andre vurderinger enn lønnsomheten alene,» sier Ravlum.

Renten kuttes så det monner

I dag er kalkulasjonsrenten på offentlige prosjekter satt sammen av en risikofri del, og et risikotillegg. Den risikofrie renten ble fastsatt til 3,5 prosent i 1997, basert på en nominell rentesats på 6 prosent og inflasjonsforventninger på 2,5 prosent. Denne rentesatsen fastsettes av Finansdepartementet, og er fremdeles 3,5 prosent. I dag er den nominelle renten på ti års statsobligasjoner om lag 4 prosent. Inflasjonsforventningene er nok noe lavere enn inflasjonsmålet på 2,5 prosent, men neppe mye. Langsiktig risikofri realrente vil dermed ligge ned mot 2 prosent. «Dersom Finansdepartementet reduserer den risikofrie delen av kalkulasjonsrenten, innebærer det en erkjennelse av at renten har falt med 2 prosentpoeng siden 1997,» sier Hervik.

Norske kalkulasjonsrenter ligger høyt internasjonalt (se figur 2). «Det er risikotillegget som gjør Norge spesielt,» sier avdelingsdirektør Kjell Rosanoff i planseksjonen i Samferdselsdepartementet. Risikotillegget er forskjellig for forskjellige investeringsobjekter. Størrelsen på risikotillegget avhenger av hvordan avkastningen på det aktuelle objektet svinger. Generelt er det slik at jo mer usikker avkastningen er, jo høyere blir risikotillegget. Det er fagavdelingene som fastsetter risikotilleggene. For investeringer i flyplasser er dette tillegget høyt, for jernbaneinvesteringer lavt. For investeringer i veisektoren er tillegget 4,5 prosent.

Dermed må foreslåtte veiinvesteringer i Norge forsvare et reelt avkastningskrav på 8 prosent. Det er det ikke mange prosjekter som gjør. «Risikoen på veiprosjekter overdrives med dagens kalkulasjonsrente. Sannsynligheten for at aktuelle veiinvesteringer skal gå veldig dårlig, er svært lav,» sier utredningsdirektør Tor Hersoug i NHO. Tankegangen bak dette tillegget kommer fra aksje- og verdipapiranalyse, og Hersoug stiller også spørsmål ved om denne tilnærmingen er fruktbar når man skal vurdere samferdselsinvesteringer.

«Risikotillegget på 4,5 prosent for veiinvesteringer er svært omdiskutert,» sier James Odeck, forsker ved Statens vegvesen og professor i økonomi ved NTNU. Både Hersoug og Hervik istemmer at dette tillegget er for høyt. «Risikoen ved veiprosjekter er typisk lavere enn vi trodde for syv år siden,» sier Hervik. Det er særlig ved veiinvesteringer at den norske rentesatsen er til dels mye høyere enn den som brukes i de fleste andre land.

Nåverdien ved mange aktuelle prosjekter avhenger tungt av hvilke forutsetninger som legges på blant annet rentene. I høst har flere debattanter pekt på at planene om en gassrørledning fra Nordsjøen til Grenland ikke blir realisert på grunn av den høye rentesatsen.

Lønnsomheten i en lang rekke veiinvesteringer påvirkes også dramatisk av endrede renteforutsetninger. Ved dagens kalkulasjonsrente på 8 prosent, har strekningen Høvik-Frydenlund på E18 i Akershus/Buskerud en nåverdi på minus 5 millioner kroner. En rente på 5 prosent vil øke verdien i prosjektet til pluss 434 millioner. Strekningen Elverum til Grundset langs riksvei 3 i Hedmark har en nåverdi på minus 69 millioner kroner med dagens rentesats. Ved en reduksjon i rentesatsen til 5 prosent blir nåverdien pluss 60 millioner kroner.

Rente er politikk med andre midler

Dersom kalkulasjonsrenten som benyttes under vurdering av ulike prosjekter er høyere enn den «burde», kan det føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke blir realisert, fordi de fremstår som ulønnsomme i beregningene. Ved for lav rente er det større fare for at faktisk ulønnsomme investeringer realiseres, fordi de fremstår som lønnsomme med en lav rente.

Dagens system lager også problemer for det politiske systemet. Etter at kalkulasjonsrenten ble oppjustert, har fagetatene foreslått at en del ulønnsomme prosjekter skal realiseres. For eksempel er den samlede nytten av veiinvesteringene i Nasjonal transportplan beregnet til minus 1,4 milliarder. «Flere prosjekter med negativ nytte er innlemmet i porteføljene,» sier Inger-Anne Ravlum. Hun tviler på om justeringer av kalkulasjonsrenten påvirker det samlede investeringsvolumet i særlig grad, men mener at dagens høye rente kan bidra til at Stortinget ikke stoler på utredningene de får fra departementene. «Når systemet er så komplisert som det er i dag, får det mindre troverdighet hos beslutningstakerne,» sier Rosanoff.

At Stortinget ikke stoler fullt ut på utredningene, ble illustrert da samferdselskomiteen behandlet Nasjonal transportplan i juni. De fleste opposisjonspolitikerne ville redusere kalkulasjonsrenten, som i prinsippet skal fastsettes på faglig grunnlag. Fremskrittspartiets representanter foreslo å sette den til 4 prosent, og i et dokument 8-forslag i oktober foreslo stortingsrepresentantene Jorunn Ringstad og Karin Galaaen fra Senterpartiet det samme.

Ta høyde for overskridelser

Kalkulasjonsrenten får ofte skylden når staten ikke vil bevilge penger til investeringsprosjekter. I fjor var det en mediesak at nåverdien ved Svinesundbroen var høyere for svenske myndigheter enn den var for norske.

At kalkulasjonsrenten er høyere i Norge enn i mange andre land, er ikke et ugjendrivelig bevis på at den norske satsen er for høy. «En bør imidlertid spørre seg; har Norge regnet riktig?» sier Odeck. Han tviler sterkt.

Mange vil også hevde at det er fornuftig å opprettholde en høy kalkulasjonsrente for å ta ekstra høyde for at nytten av prosjektet ikke blir så stor som prosjektert, og/eller at kostnadene blir høyere. Gardermobanen er et eksempel, selv om det er ekstremt. «Vi har for liten kunnskap om realisering av nyttesiden i prosjektene,» innrømmer Rosanoff i Samferdselsdepartementet. Ifølge Nasjonal transportplan 2006-2015, har veksten i biltrafikken vært høyere enn anslått i de to siste transportplanene. Kostnadsoverskridelsene ved veiinvesteringer har også vært beskjedne. Hittil i år har Statens vegvesen brukt 670 millioner kroner mindre enn budsjettert på investeringer. Dette skyldes delvis at veiprosjekter ikke er startet opp, men også at prosjekter er blitt billigere enn ventet, blant annet fordi flere prosjekter har blitt lagt ut på anbud.

Endelig kan det spørres hvorfor staten i prinsippet ikke skal investere i veiutbygging dersom investeringen ikke tilfredsstiller et avkastningskrav på 8 prosent, så lenge avkastningsforventningen i Petroleumsfondet er på 4 prosent.

Tekstboks:

Kalkulasjonsrente

Når staten skal beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av ulike prosjekter, står nåverdien sentralt. Nåverdien av et prosjekt er definert som inntektene minus kostnadene i hele prosjektets levetid. Ved større investeringsprosjekter vil ofte inntektene komme noen år etter at investeringskostnadene er påløpt. Samtidig vet vi at en krone i fremtiden er mindre verdt enn en krone i dag. Hvor mye mindre avhenger nettopp av kalkulasjonsrenten. Jo høyere kalkulasjonsrenten er, jo mindre verdi vil en gitt sum i fremtiden ha i dag (se figur 1). Høyere kalkulasjonsrente vil gi lavere nåverdi av investeringsprosjekter, og færre investeringsprosjekter vil fremstå som lønnsomme. Samferdselsprosjekter har ofte lang levetid, og kalkulasjonsrenten kan derfor ha avgjørende betydning for om nåverdien er positiv eller negativ.

Dagens system for fastsettelse av kalkulasjonsrente i forvaltningen ble foreslått av Hervik-utvalget i 1997. Forslaget besto i at kalkulasjonsrenten settes sammen av et risikofritt element, tilsvarende renten på statsobligasjoner, og et risikotillegg. Risikotillegget er forskjellig for tre ulike risikoklasser. Den risikofrie rentesatsen er fastsatt til 3,5 prosent. Samferdselssektoren står overfor relativt høye risikotillegg, slik at veiinvesteringer må regne med en kalkulasjonsrente på 8 prosent. Begge rentesatsene er realrenter, slik at de er justert for inflasjon.

En grunnide bak tanken om kalkulasjonsrente i offentlige prosjekter, er at ressurser som brukes til å realisere disse prosjektene har en alternativ, gjerne privat, anvendelse. Kalkulasjonsrenten skal gjenspeile verdien av den alternative anvendelsen, eller alternativkostnaden. Avkastningskravet bør derfor være like høyt ved offentlige som private investeringer. De fleste private bedrifter opererer i sine prosjekter med avkastningskrav som ligger over den kalkulasjonsrenten som staten bruker i dag.

Nivået på kalkulasjonsrenten påvirker ikke den faktiske lønnsomheten ved et prosjekt på noen måte, men er utelukkende et beslutningsverktøy.