Bredbåndsmillioner sløses bort blant digitale småkonger

Norge er i ferd med å bli et digitalt øyrike. Kraftselskaper, kommuner og teleoperatører bygger ut bredbåndsnett for milliarder, men manglende samordning gjør at samfunnet ikke får full effekt av investeringene. Øyer av kostbar bredbånds-infrastruktur bindes ikke sammen, og millioner går til spille.

I løpet av de fem-seks siste årene har kraftselskapene alene brukt over 5 milliarder kroner på bredbåndsutbygging i Norge, og de planlegger videre investeringer for over 2 milliarder de neste tre årene. I tillegg kommer teleoperatørenes og kommunenes egen satsing på utbygging av infrastruktur.

Lokale kraftselskaper og politikere står frem som småkonger i et digitalt rike, som en harald.harfagre.no ville få store problemer med å samle. I sommer forsøkte Statkraft å spille rollen som Harald, men forsøket på å samle kraftbransjen i et nytt felles selskap for bredbånd strandet – slik lignende initiativer har gjort tidligere. Småkongementaliteten fortsetter å hjemsøke kraftbransjens forsøk på å samle Kraft-Norge til én bredbåndsnasjon. Nok et eksempel er Bredbåndsalliansens forsøk på å blåse liv i den fallerte ElTele-modellen, som innbærer et løst samarbeid, heller enn en integrert eierskapsmodell for kraftbransjens bredbåndssatsing.

Mens enkelte kommuner – ofte gjennom sitt lokale kraftselskap – har bygd ut nye fiber- og radiobaserte nett, har andre kommuner ingen slike prosjekter. Over det ganske land er det nå store, solide og ikke minst kostbare bredbåndsnett som stopper brått fordi nabokommunen eller naboregionen ikke har et liknende nett. Det viser Mandag Morgens kartlegging av strukturproblemene i bredbåndsutbyggingen i Norge, basert på samtaler med sentrale aktører innen telekommunikasjon og i kraftsektoren.

Dermed går kommuner og regioner, befolkning og næringsliv glipp av de store positive virkningene av et godt bredbåndstilbud. I regjeringens bredbåndsmelding som ble lagt frem tidligere i høst, fremheves tre slike virkninger: Opprettholde næringslivets konkurranseevne gjennom økt effektivitet og verdiskaping, bedre balansen mellom næringer og samfunn i distriktene og byene, og bedre offentlige tjenester.

Blant bredbåndsaktørene med bakgrunn i energisektoren innrømmes det at det er behov for bedre samordning, men det er ingen enighet om hvem som skal koordinere, og hvilken form samarbeidet eventuelt skal ha.

Det bærende elementet i norsk bredbåndspolitikk er troen på at det private initiativ skal sørge for en rask, solid og kostnadseffektiv utbygging. Det offentlige skal, med få unntak, kun stimulere utbygging av bredbånds-infrastruktur gjennom å være en stor og kvalifisert kjøper av tjenester. Sverige har valgt motsatt strategi. Det offentlige spiller en aktiv rolle som utbygger, særlig gjennom kommunene. Kommune og stat i fellesskap koordinerer satsingen gjennom organisasjonen Stadsnätföreningen. Resultatet så langt er at Sverige kan vise til bedre dekning, billigere tjenester og høyere kvalitet (se figur 1).

«Vi er i ferd med å gå mot en ny monopolsituasjon i telekommunikasjonsnettet. Norge er i ferd med å bli et digitalt øyrike. Resultatet er lokale nett som ikke tilfredsstiller de behov som finnes i kommunene. Likedan snakker ikke fiberringene sammen, og de blir dyrere fordi utbyggingen ikke er samlet. Kommunene burde tatt større ansvar for å bygge ut nettene selv, men de besitter ikke kompetanse. Derfor må sentrale myndigheter kjenne sin besøkelsestid, og skaffe kompetanse eller penger til utvikling av kompetanse,» sier administrerende direktør Petter Kongshaug i Uninett.

«Det ville utvilsomt vært positivt med en sentral instans som kan koordinere de utbyggingene som skjer over det ganske land nå. Etter hvert som kapasiteten i nettet må økes, vil behovet for en slik koordinering bli større,» sier prosjektleder Svein Eriksen i Troms fylkeskommune. Han leder prosjektet Bredbåndsfylket Troms, som de kommende årene skal investere i alt 130 millioner kroner i ny bredbånds-infrastruktur. Denne investeringen vil gi hele fylket et lokalt stamnett, som andre aktører kan koble seg opp mot.

Basert på Mandag Morgens analyse skaper det norske digitale øyriket problemer på fire områder:

• Dekning: Mellom de digitale øyene oppstår det store svarte hull uten dekning. En sammenkobling av lokale og regionale nett ville redusert disse svarte områdene betydelig.

• Verdiforringelse: Verdien av de lokale nettene reduseres, fordi det ikke eksisterer noen samordning og koordinering. Verdien ville blitt langt større hvis man gjennom enkle grep hadde koblet sammen noen av de lokale og regionale initiativene.

• Samtrafikk: En utbygging uten koordinering skaper teknologiske utfordringer knyttet til samtrafikk, drift, overvåkning, vedlikehold og sikkerhet.

• Kostnader: En rekke lokale utbyggingsinitiativer uten koordinering medfører høyere kostnader, fordi særlig kraftbransjen ikke evner å samle seg om felles innkjøp.

Ukoordinert privat initiativ

I regi av kommuner og kraftlag foregår det nå en storstilt utbygging av bredbåndsnett i kriker og kroker over det ganske land. Drivkraften bak engasjementet er tredelt: For det første frustrasjon over det som oppleves som for lavt tempo i Telenors utbygging av sitt eget nett. For det andre sterkt lokalt engasjement, ofte drevet frem av ildsjeler som vil være tidlig ute med gode bredbåndstilbud. For det tredje en rent kommersiell drivkraft, spesielt for kraftselskapene – de ønsker å tjene penger på bredbånd.

Men fraværet av en sentral instans betyr at utbygging skjer uten koordinering og felles struktur. Der hvor det finnes kapital og engasjement, får man bredbånd – der hvor ett av disse elementene mangler, får man det ikke.

Ikke bare er det et problem at noen områder og regioner forblir uten dekning – det reduserer i tillegg verdien av investeringene. Øyene i bredbåndsriket Norge må kommunisere gjennom stamnettet, et nett som i hovedsak er kontrollert av Telenor. Dermed får ikke kommunene hentet ut kostnadsbesparelser som potensielt ligger i det lokale nettet.

Et eksempel er situasjonen i Vest-Telemark (se figur 2). Av kartet fremgår det tydelig at det oppstår store hull i dekningen. Med forholdsvis små midler kunne de eksisterende nettene vært knyttet sammen til ett fibernett for hele regionen. Det mangler i dag bare 12 kilometer med fiberkabel for å knytte sammen tre ulike nett. I tillegg ville en litt større investering knyttet ytterligere to kommuner til nettet, og koblet det nye regionnettet med syv kommuner sammen med andre kommuner i nærheten.

«Det ville vært klare fordeler med å knytte sammen nettverk mellom kommunesentre i Norge, uten å måtte gå veien om Oslo,» sier assisterende direktør Ove Kvamme i BKK. Sammenknyttede kommunesentre åpner for bedre og flere tjenester i nettet, som telefoni. Og det reduserer kostnader, ved at for eksempel interkommunale og statlige etater kan knytte seg direkte sammen, uten å måtte gå en lang omvei via nett operert av for eksempel Telenor.

Statssekretær Oluf Ulseth(H) i Nærings- og handelsdepartementet er ikke enig i Mandag Morgens karakteristikk av Bredbånds-Norge som et digitalt øyrike: «Hele problemstillingen oser av forakt for mangfold og marked. Regjeringens politikk legger opp til et positivt mangfold, hvor teknologi og løsninger er tilpasset lokale forutsetninger. Utfordringen i dag er å få økt nytten av de investeringene som er gjort. Det er karakteristisk for hele det nordiske markedet at det er et stort gap mellom utbredelse og anvendelse,» sier Ulseth.

Direktør Willy Jensen i Post- og teletilsynet imøtegår delvis Ulseths oppfatning. «Det foregår en utbygging som det naturligvis vil bli kostbart å skulle koordinere teknisk på et senere tidspunkt. Jeg vil ikke si at dagens utbyggingsmodell ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom, men tror det ville vært fint om myndighetene i alle fall ga noen i oppdrag å finne ut av det,» sier Jensen, som sier han følger nøye med på sine svenske kolleger i Post- och Telestyrelsen. I Sverige har tilsynet spilt en langt større koordinerende rolle, og Jensen utelukker ikke at det har gitt erfaringer man også burde ha tatt i bruk i Norge.

Kraftselskapene vil ikke ha Telenor-koordinering

Selv om kraftbransjen ser behovet for en felles koordinering av sine bredbåndsprosjekter, er det ingenting som tyder på at de vil bli enige om en felles løsning i nær fremtid. Tilsynelatende er kraftselskapene bare enige om en ting: En koordinatorrolle må ikke tildeles Telenor.

I løpet av de siste månedene har to konkurrerende aktører, Lyse Energi og en gruppe regionale kraftselskaper kalt Bredbåndsalliansen (BKK, Agder Energi og Eidsiva Energi), satt seg selv i førersetet.

Lyse Energi forsøker å gjøre det gjennom å etablere et franchisekonsept, som må kunne sies å være noe av det mest ambisiøse som nå skjer i bredbåndsmarkedet. Håpet er å få rekken av små og mellomstore kraftaktører i bredbåndsmarkedet til å fatte interesse for Lyse-modellen, som hviler tungt på såkalt «Triple Play» – et nett som er dimensjonert og strukturert for å kunne gi telefoni, internett og TV.

Bredbåndsalliansen har valgt en annen tilnærming, og har nå rettet blikket mot BaneTele. De tre kraftselskapene vil videreføre sin modell med selvstendige virksomheter i regionene, men er i ferd med å etablere et felles selskap som blant annet vil samarbeide med BaneTele – og muligens også kjøpe selskapet. BaneTele er sammen med Telenor den andre store eieren av stamnett i Norge, altså nett som sender tele- og datatrafikk over store avstander.

Fra myndighetenes side er det varslet at BaneTele vil bli lagt ut for salg. Flere beilere har allerede signalisert sin interesse, også utover selskapene i Bredbåndsalliansen. Mandag Morgen kjenner til at Statkraft har forsøkt å samle kraftselskapenes bredbåndssatsing i ett felles bredbåndsselskap. Ved å by på BaneTele, ville et slikt «Enitel 2» ta rollen som et landsekkende og koordinerende alternativ som kunne samle det digitale øyriket. Forsøket strandet på at Statkraft møtte mye motstand «i egne rekker», blant sine egne potensielle partnere. Statkraft ville på forespørsel fra Mandag Morgen ikke kommentere saken.

Svensk samordning

Sentralt i den svenske bredbåndspolitikken står kommunenes legging av nye fiberkabler, som er teknologien som i dag gir den beste overføringskapasiteten. Ved inngangen til 2003 hadde hele 66 prosent av de svenske kommunene fått bevilget støtte til utbygging av IT-infrastruktur. I tillegg hadde 6 prosent av kommunene søkt om slik støtte, og 13 prosent var i ferd med å søke. Kommunene har også etablert en egen forening, Svenska Stadsnätsföreningen. Den driver dels koordinering av utbyggingen, og dels kompetanseutvikling for de kommunale netteierne.

Fra Stortinget kommer det nå en soleklar appell: Bredbåndsmeldingen er for passiv, Stortinget ønsker en mer aktiv stat.

«Jeg føler meg rimelig sikker på at opposisjonen vil ta en langt mer aktiv rolle enn regjeringen. Fremskrittspartiet vil foreslå et statlig bredbåndsfond, som kan bistå kommunene i utbygging av infrastruktur. Jeg har sett hva de har fått til i Sverige, og det er klart de har vært bedre enn oss. Hvorvidt vi skal følge en svensk modell, vil jeg ikke låse meg til nå,» sier Fremskrittspartiets Øystein Hedstrøm. Han er saksordfører for bredbåndsmeldingen i Stortinget.

Hedstrøm er på linje med Mandag Morgens rådmannspanel, bestående av i alt 67 rådmenn i norske kommuner og fylkeskommuner. Tidligere i høst ble rådmannspanelet bedt om å ta stilling til ulike spørsmål knyttet til bredbånd, og hele 80 prosent sa seg «helt enig» eller «enig» i at staten burde gi kommunene investeringsstøtte tilsvarende den svenske modellen. Bare 10 prosent istemte en påstand om at dagens mønster og tempo for bredbåndsutbygging dekker kommunenes behov.

Samordning er mulig

Den norske småkongementaliteten stikker kanskje dypt i folkesjelen, men det er fortsatt mulig for en Harald Hårfagre å samle Bredbånds-Norge til ett rike:

• Samlet bredbåndsengasjement: Som eier av BaneTele og Statkraft kan staten sørge for at alle de statlige bredbåndsinvesteringene samles i ett selskap med landsdekkende virkeområde. Men som hovedeier i Telenor møter staten seg selv i døren. Telenor ønsker ikke en konkurrent i hele verdikjeden av bredbånd (se figur 3).

• Lære av Sverige: Staten og kommunene kan ta initiativ til å etablere et koordinerende organ tilsvarende den svenske Stadsnätforeningen, med ansvar for samordning av alle de lokale initiativene.

• Felles retningslinjer: I statsbudsjettet for 2004 er det foreslått bevilget 300 millioner kroner til lokale og regionale bredbåndsnett, gjennom det såkalte HØYKOM-prosjektet. Myndighetene kan stille krav om at det bare gis støtte til nett som bygger på de felles retningslinjene utarbeidet av en norsk bredbåndssammenslutning.

Tilstanden roper uansett på at staten ved næringsministeren bestemmer seg for en retning, og setter handlingsvilje og ressurser bak.

«Det er min oppfatning at det finnes et politisk trykk i Sverige som ikke er til stede i Norge,» sier avdelingsdirektør Anders Johanson ved den svenske Post- och telestyrelsen. Til syvende og sist setter det manglende trykket milliarder av kroner på spill.

Lavere dekning, dårligere kapasitet og høyere priser

Mandag Morgen har sammenliknet svensk og norsk bredbåndspolitikk, og konstaterer at det er store forskjeller i tilnærming – og resultat. Det offentlige spiller en langt mer aktiv rolle, ikke minst gjennom Stadsnätsföreningen som koordinerer de over 5 milliarder svenske kroner som er gitt og skal gis i direkte støtte til kommunene. I tillegg har Svenska Kraftnät en viktig samfunnsoppgave i å knytte sammen de enkelte lokalnettene.

Foreløpig kan svenske myndigheter vise til langt bedre resultater enn de norske. At svenskene ligger langt foran Norge i dekningsgrad er forholdsvis kjent, men Mandag Morgen har også sammenliknet prisene til en rekke norske og svenske aktører. Svenskene får i tillegg til lavere priser også høyere kvalitet (målt som kapasitet) enn norske kunder.

Referanser

• «Breiband for kunnskap og vekst», stortingsmelding fra Nærings- og handelsdepartementet, 2003 (http://odin.dep.no/nhd/norsk/publ/stmeld/024001-990125/index-dok000-b-n-a.html)