Dyre offentlige data gir Google lett spill - Bremser verdiskaping og stopper demokratiprosjekter

En dragkamp i regjeringen om formuleringer i forskriften til ny offentlighetslov kan få stor betydning for muligheten for innovasjon i nye tjenester. I verste fall kan unntak i offentlighetsloven sette en stopper for tjenester som skaper mer åpenhet om og innsyn i prosessene i politikk og forvaltning. I tillegg kan kommersiell tjenesteinnovasjon bli skadelidende.

Offentlighetsloven slår fast at innsyn i informasjon det offentlige produserer, som hovedregel skal være gratis. Loven trer først i kraft etter at den nye forskriften er vedtatt i regjeringen. Vedtaket er utsatt flere ganger, men er nå ventet like før eller etter sommerferien.

Eksempler på offentlig informasjon dekket av loven, er kart- og eiendomsdata, statistikk og regnskapsinformasjon. Unntaksbestemmelser fra gratisprinsippet finnes, blant annet for å sikre at en etat får dekket eventuelle ekstrakostnader ved å gjøre informasjon tilgjengelig.

Gode kartdata er viktig for mange aktører som ønsker å lage nye tjenester. Nye nett- og mobiltjenester har i økende grad kartinformasjon som sentralt element. Kartdataene Statens kartverk og det primært offentlige spleiselaget Norge digitalt produserer, skal holde svært høy kvalitet. Men de prises slik at andre aktører, som medier og kommersielle tjenesteleverandører, sier at de ikke kan ta dem i bruk.

«Med det datagrunnlaget Kartverket sitter på, og med de kartene og den kvaliteten. Hvis de hadde vært litt tidligere ute, kunne de laget en tjeneste i Norge som hadde feid Google helt av banen. Nå bruker alle Google Maps i stedet,» sier journalist Espen Andersen i NRK Brennpunkt. Han er en pioner i Norge innenfor bruk av databaser i journalistikk, og står blant annet bak Brennpunkts politikerdatabase. Tendensen er at offentlig sektor skrur opp prisene, opplever Andersen.

En indikasjon er den uavklarte striden om prising av data mellom avisen Budstikka og Norsk Eiendomsinformasjon (NE), et aksjeselskap heleid av Justisdepartementet. Avisen mener det er riktig å betale rundt 35.000 kroner i året, mens NEs prismodell kan påføre avisen millionutgifter (se tekstboks).

Mandag Morgens kartlegging viser store forskjeller i holdninger og praksis i ulike deler av offentlig sektor. Forskjellene henger sammen med både organiseringen av dataproduksjonen og med typen data:

* Systemkollisjon: Gratis eller billigere kartdata vil fjerne grunnlaget for det offentlige samarbeidet som i dag finansierer produksjonen av dataene, frykter Statens kartverk.

* Gratis gir økt bruk: Gratis værdata via yr.no har ført til stor økning i bruken av Meteorologisk institutts data. Gratismodellen kan styrke offentlige institusjoner.

* EU-press i vente: Europeisk integrasjon og tøffere oppfølging av EU-direktiv vil presse frem bedre tilgjengelige og billigere offentlige data, tror ekspert.

Suksessmodell eller bremsekloss?

Produksjonen av oppdaterte kartdata over norske landområder skjer i dag gjennom det omfattende samarbeidet Norge digitalt, der Statens kartverk er sekretariat. Partene er en rekke statlige etater, kommuner, fylkeskommuner, energiverk og Telenor (se figur). Utgiftene i 2007 var på 467 millioner kroner. Statens kartverk sto for 360 millioner, de resterende 107 millionene kom fra de øvrige deltakerne.

Partene i Norge digitalt utveksler kartdataene fritt seg i mellom. Utenforstående aktører må derimot betale, og dette salget foregår gjennom Norsk Eiendomsinformasjon og dets forhandlernett.

Norge digitalt er en suksessmodell, mener tilhengerne. Partene i samarbeidet får dataene mye billigere enn om de skulle gjort alt arbeidet selv. Spleiselaget fører til at Norge har kartdata i verdensklasse. Hvis dataene skal gis bort gratis eller prisene reduseres kraftig, blir det ikke lenger mulig å produsere data av samme kvalitet, ifølge Statens kartverk. Norge digitalt-partene vil miste insentivet til å delfinansiere dataene. Det er også rettighetsspørsmål involvert:

«Staten kan ikke bestemme at data som andre utenom staten har rettigheter til, skal bli gratis tilgjengelig,» sier informasjonssjef Åge Hadler i Statens kartverk.

Priser seg ut

Even Westvang i teknologivirksomheten Bengler er en av aktørene som tripper etter å få brukt de offentlige kartdataene. Bengler står blant annet bak Origo, A-pressens tjeneste for brukermedvirkning i konsernets nettaviser. Westvang ønsker å bruke kartdata til å eksperimentere frem nye tjenester.

«Private eller idealister på kveldstid kan klare å få mye mer ut av offentlig informasjon og korrelere den med flere andre kilder enn det offentlige klarer selv,» sier han, og viser til den amerikanske tjenesten EveryBlock som eksempel. Der samles offentlig informasjon om blant annet kriminalitet, byggetillatelser, skjenkeløyver og så videre og gjøres tilgjengelig på en nett-tilpasset måte.

Dagens prismodell gjør norske kartdata uoppnåelige. Norsk Eiendomsinformasjon krever både et årlig leiebeløp for dataene og et beløp per visning.

«Det er vanskelig å bruke kartene på norske nettsider som folk ikke betaler for å bruke. Man kommer veldig fort til å havne på summer som ligner på reklameinntektene man ville hatt på sidene,» sier Westvang.

Han kunne tenke seg å betale for dataene, men i så fall et fast årlig beløp som ikke var knyttet til typen viderebruk, slik også Budstikka går inn for i sin strid med NE. Alternativet for Origo og svært mange andre virksomheter er altså Googles karttjenester, som er gratis tilgjengelig, men av lavere kvalitet.

Kritikere som Westvang og Espen Andersen peker gjerne på at Statens kartverk bare blir tilbakeført et mindre beløp i royalties fra salget NE står for - åtte millioner kroner i 2007. Men bildet er mer komplisert enn som så – partene i Norge digitalt har også inntekter som ville reduseres eller bortfalle med en annen prising av dataene.

Gratismodellens muligheter

De som ønsker å gjøre offentlige data lettere tilgjengelig for bruk av andre aktører, har drahjelp fra EUs såkalte viderebruksdirektiv. Hovedhensikten med direktivet var nettopp å stimulere til økt verdiskaping gjennom å legge til rette for nye tjenester. Direktivet blir tatt inn i norsk lov gjennom forskriften til den nye offentlighetsloven.

Ifølge direktivet skal offentlig informasjon være digitalt tilgjengelig der det er mulig. Men offentlige etater vil fortsatt ha spillerom når de skal avgjøre hvor mye de skal anstrenge seg for å gjøre sine data tilgjengelig. Meteorologisk institutt (MI) har gjennom sitt samarbeid med NRK om yr.no lagt seg på en maksimal åpenhetslinje, og fremheves av mange som det til nå beste norske eksemplet på en institusjon som følger opp «ånden» i direktivet. Yr.no har til og med lagt aktivt til rette for viderebruk, ved å oppgi teknisk informasjon som hjelper tjenesteleverandører i gang.

«Gjennom slutten av 80-årene og 90-årene var det et press fra departementet om å ta inn penger ved å selge informasjon, for at vi skulle bidra til vårt eget budsjett selv. Men det viste seg at vi ble ikke rike på dette. Folk er ikke villige til å betale for værinformasjon, de synes de skal få det. Og vi er enig i det,» sier direktør Anton Eliassen i MI. Han viser til at målestasjonene og modellberegningene som ligger bak uansett betales av skattebetalerne.

MI har fire definerte målgrupper - myndighetene, institusjoner, allmennheten og næringslivet.

«Hvis noen kan verdiskape videre ut fra det vi allerede har gjort, så er vi bare veldig fornøyd med det. Det er vinklingen vår at vi bidrar til samfunnet også på den måten. Vi har ingen interesse av å legge betingelser på videre bruk,» sier Eliassen.

Frislippet gjennom yr.no var det som skulle til – tjenesten er en av de største norske nettsuksessene de siste årene.

«Det er svært farlig for en statsinstitusjon som har en meget stor del av sine utgifter finansiert av skattebetalerne, at ikke samfunnet bruker de dataene institusjonen produserer, og det er svært suboptimalt hvis man tenker nasjonaløkonomisk. Hvorfor skal man ha disse utgiftene hvis man ikke får noe tilbake,» sier Eliassen.

Mot tøffere EU-oppfølging?

Direktivet om viderebruk ble vedtatt alt i 2003, og den norske implementeringen har altså drøyd. I løpet av 2008 skal EU-kommisjonen evaluere direktivet.

Man vil sannsynligvis fremme et forslag om et nytt direktiv hvor man går hardere til verks, for eksempel fremmer rettssaker mot de landene som ikke har gjort noe,» sier sjefskonsulent Gjermund Lanestedt i Teleplan. Han er den norske kontakten for EU-programmet eContentplus, som skal arbeide for mer og bedre europeisk digitalt innhold.

Situasjonen rundt de norske kartdataene ser han som paradoksal: på den ene siden er det anerkjent i EU at Norge digitalt-modellen har gitt gode data. På den andre siden mener han utviklingen klart går mot en enhetlig europeisk modell der kartdata blir gratis eller billigere å gjenbruke. Den norske kartmodellen er ikke levedyktig – det er bare et tidsspørsmål før den må endres, mener Lanestedt.

«Man bygger et europeisk kartverk, og det skjer ting som gir sluttbruker mulighet til å aggregere data på tvers av land. Hvis dette skal være mulig, må regimene i bunn være like,» sier han.

Drømmer om hurtig og billig innsyn

I Justisdepartementets høringsrunde om forskriften til offentlighetsloven leverte Statens kartverk og Norsk Eiendomsinformasjon uttalelser som i til dels uvanlig sterke ordelag advarte mot å endre dagens system på deres fagområder. Fornyings- og administrasjonsdepartementet gikk på sin side inn for tydeligere bruk av prinsippet om at bare det offentliges ekstrakostnader skal dekkes i de tilfellene hvor data ikke er gratis. Justisdepartementet vil ikke svare på spørsmål om det ligger an til endringer i behandlingen av Norsk Eiendomsinformasjon og Statens kartverk.

Espen Andersen i NRK håper den nye offentlighetsloven vil gjøre det enklere å begjære innsyn i ikke bare enkeltsaker, men i hele sakskomplekser og databaser.

«Problemet er ikke at vi ikke får innsyn, men det at det er så dyrt,» sier han.

Andersen henter et eksempel fra Brønnøy-sundregistrene: å få utlevert en liste over næringsdrivende på et felt vil koste 1-2 kroner per navn. Altså kommer man fort opp i mange tusen kroner - for mye til at mange redaksjoner kan ta seg råd.

«Det er mye mer enn det det koster dem å gjøre den jobben. Før i tiden var det forbundet med mye arbeid å gjøre et utplukk fra en database. Men det er ikke noe argument lenger, for det å trekke ut 10.000 næringsdrivende fra en database er gjort på noen sekunder, eller ikke det en gang,» sier Andersen.

Praksis i offentlig sektor spenner fra Meteorologisk institutts tilrettelagte frislipp til de visningsbaserte prismodellene i kart- og eiendomsverdenen. Og det er mange områder hvor man ikke en gang har begynt å tenke tilrettelegging.

«Den globale kunnskapsøkonomien forutsetter at offentlig sektor ikke sitter og ruger på sine gamle ressurser, men at dette går inn i produksjon. Man burde kanskje hatt en tilretteleggingsplikt i alle offentlige etater som satt med innhold, men så offensivt tenker man nok ikke,» sier Gjermund Lanestedt.

Tekstboks

Klager til Konkurransetilsynet

Støttet av Norsk Redaktørforening og Medie-bedriftenes Landsforening vil lokalavisen Budstikka klage det statlige aksjeselskapet Norsk Eiendoms-informasjon (NE) inn for Konkurransetilsynet. Saken gjelder eiendomsdatabasen i Budstikkas nettutgave, der brukerne kan søke i eiendomsoverdragelser i avisens nedslagsfelt Asker og Bærum. Tjenesten er basert på data solgt av NE. Tidligere har NE klaget avisen inn for brudd på personvernet, men tapte i Personvernnemnda. NE vil ha betalt per visning av data for brukerne, mens Budstikka bare ønsker å betale for selve leveransen av data. NEs prisvilkår vil medføre at avisen ville måtte betale opptil 1,5 millioner kroner i året, ifølge Budstikkas tall. Klagerne mener at NEs prisvilkår bryter med den nye offentlighetsloven og EUs viderebruksdirektiv, og at selskapet legger seg opp i avisens rett til å velge sin egen vinkling og presentasjon av dataene. Som følge av striden er ikke tjenesten oppdatert siden januar.

Redaksjonen Mandag Morgen

Ansvarlig journalist: Olav Anders Øvrebø

redaksjon@mandagmorgen.no