Gyllen sjanse til dyptgripende UD-reform

Utenriksdepartementets problemer stikker langt dypere enn hva håndteringen av katastrofen i Sør-Asia tyder på. Hvis det tradisjonsrike departementet på Victoria Terrasse skal spille en rolle i fremtiden, må det gjennomgå en totalrenovering, viser Ukebrevets analyse. Tydelige resultatkrav må på plass, departementet må åpnes mot den norske offentligheten og rekrutteringen kan ikke lengre begrenses til 20 aspiranter i året. «Det er svært viktig at evalueringen av UDs rolle ikke begrenser seg til krisehåndteringen. Det er på tide å stille spørsmålet: hva skal vi med UD?» sier seniorforsker Iver B. Neumann ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Han skriver bok om UDs historie.

Mange av UDs tradisjonelle arbeidsoppgaver er forsvunnet de siste årene. I dag har alle deler av forvaltningen utstrakt kontakt med andre lands myndigheter, og den tradisjonelle sikkerhetspolitikken har mistet mye av sin betydning etter Sovjetunionens fall. Statsministerens kontor har fått et stadig større ansvar for å koordinere den politiske kontakten på internasjonalt nivå, og kommuner og fylkeskommuner har opprettet egne representasjonskontorer i Brussel.

Ensidig rekruttering bidrar til å låse fast UDs strukturelle og innebygde problemer. UDs aspirantkurs skaper en svært sterk sosialisering. Gjennomstrømmingen i UD er også svært lav, det er få som forlater en karriere der. Slik blir elfenbenstårneffekten sterkere.

I arbeidet med denne artikkelen har Mandag Morgen snakket med en rekke personer med til dels svært gode kunnskaper om UDs virksomhet. Flere av kildene er ikke villige til å stå frem med navn, selv om de ikke er tilknyttet UD formelt. Grunnen er ofte at disse menneskene antar at UD vil være aktuelle som finansieringskilder for fremtidige prosjekter. Dette er ofte de som kjenner UD aller best, og departementet har slik klart å kjøpe seg fri fra offentlighetens kritikk, selv om dette er utilsiktet.

Muligheten til å reformere UD er svært stor nå, dersom det er politisk vilje og handlekraft til det. Mandag Morgens analyse viser at moderniseringen av det tradisjonsrike departementet særlig må ta fatt i følgende problemer:

• Målkrav: For små land vil utenrikspolitikken være mindre viktig for befolkningen enn for store land. Formulering av en klar visjon, fulgt av noen mest mulig konkrete målsetninger for hva UD skal oppnå, vil øke kravene som stilles til UD som organisasjon. Departementet kan også vurdere å publisere en årsrapport som presenterer resultatene av dets arbeid, slik det

danske søsterdepartementet gjør (se tekstboks). Bistandsdelen av norsk UD lager i dag årsrapporter på bistands- og utviklingsområdet.

• Åpenhetskrav: UD må lære å spille på kompetansen og nettverkene som finnes i andre departementer, bedrifter, organisasjoner og det sivile samfunn, i arbeidet med å fremme norske interesser utenlands. Den nettverksbaserte arbeidsmåten som nødhjelpsvirksomheten ble drevet på under statssekretær Jan Egeland, trekkes frem som eksempel. En slik nettverksorganisering forutsetter en grad av åpenhet som står i skarp kontrast til den lukkede kulturen som i dag kjennetegner UD. Beslutningen i desember om å stenge det internasjonale pressesenteret i Oslo står i grell kontrast til åpenhetskravet og ambisjonen om at Norge skal bli mer synlig i internasjonal opinion.

• Personalkrav: Rekrutteringen av diplomater skjer i dag nesten utelukkende gjennom aspirantkurset. De aller fleste som går dette kurset forblir i UD yrkeslivet ut. Dermed får ikke departementet tilført mennesker med erfaring fra andre organisasjoner. UD får heller ikke tilgang på spesialistkompetanse, da aspirantkurset i stor grad utdanner generalister.

De fleste av kritikerne som har kommet på banen som følge av UDs håndtering av flodbølgekrisen, har pekt på en ekstremt hierarkisk beslutningsstruktur og en sentralisert informasjonsstrøm som viktige elementer i UDs organisasjon (se tekstboks). Mange har pekt ut utenriksråd Bjarne Lindstrøm som den store syndebukken. Det er imidlertid stor grunn til å spørre om hvorfor en slik ukultur har fått utvikle seg.

Innebygde problemer

Aspirantkurset er nåløyet en må igjennom for å få en karriere i det norske Utenriksdepartementet. På dette kurset undervises det blant annet i språk, samfunnsfag, økonomi og kulturforståelse. De fleste som tas opp, har liten erfaring fra andre arbeidsplasser, og aspirantene utvikler en svært sterk lojalitet både overfor UD og overfor sitt eget kull. Denne troen på aspirantkurset som det eneste saliggjørende får også litt snodige utslag, som at pressetalspersonen aldri har journalisterfaring, men er utdannet fra aspirantkurset og har diplomaterfaring. «Departementet må ta inn mennesker med erfaring fra andre sektorer, og tilby dem den opplæringen som trengs,» sier en kilde med god kjennskap til UD til Mandag Morgen.

Det er få stakeholders i UDs virksomhet, siden oppgavene og resultatene er lite omtalt i offentligheten. Den manglende offentlige interessen omkring UDs oppgaver bidrar også til at organisasjonen er lukket, og ikke utsettes for krav om impulser fra utenverdenen på samme måte som de fleste andre organisasjoner. De automatiske kontrollfunksjonene er ikke til stede. «UD ville vært ute av markedet for lenge siden hvis det hadde vært en privat bedrift,» sier Neumann. Samtidig er det heller ikke slik at UD skal forventes å stille opp for alle norske turister med problemer i utlandet. De motstridende forventningene understreker behovet for at UDs interessenter klargjør hva som faktisk skal være UDs oppgave i fremtiden.

Endelig har mange av UDs tradisjonelle oppgaver blitt svært utvannet de siste årene. Det klassiske diplomatiet er nesten forsvunnet etter den kalde krigens slutt. Svært mange statlige etater har egne utenlandsavdelinger. Departementene har egne internasjonale avdelinger. Norge satt i FNs sikkerhetsråd under opptakten til Irak-krigen i 2002, blant annet med ansvar for sanksjonspolitikken. Likevel valgte Norge å ikke ha et klart standpunkt til krigen. «Den uttalte politikk var å mene det samme som Sikkerhetsrådet. Det er et greit standpunkt, men ikke når man selv sitter der,» sier forsker Henrik Thune ved NUPI. Høsten 2002 ble ansvaret for politikkutformingen på dette området overført til Statsministerens kontor, og politikken ble klarere.

Utelukkende intern rekruttering og svake kontrollfunksjoner forsterkes av at ledelsen har ekstremt sterke sanksjonsmuligheter overfor sine ansatte, all den tid departementet kan sende sine diplomater med familie nesten hvor som helst i verden.

De fleste organisasjoner, og kanskje særlig offentlige, har en iboende tendens til ikke å endre seg raskt nok når omgivelsene gjør det. UD har slitt enda mer med å snu seg rundt enn andre offentlige etater, blant annet med tanke på innføring av ny teknologi. Det er velkjent at departementet innførte e-post og internett for alle sine ansatte i 2000, og fremdeles sliter UD med nettet. Så sent som mandag 10. januar var tallet på savnede nordmenn i Thailand om lag 1.400 personer, ifølge UDs nettsider.

Organisasjonskulturen som har vokst frem viste seg svært fantasiløs stilt overfor den nye og ukjente oppgaven med å fremskaffe en oversikt over antall savnede nordmenn i Thailand. Da UD hadde arbeidet med å lage en liste over savnede nordmenn i tre døgn, og oversendte listen til politiet, inneholdt den 8.000 navn. To uker senere var det under 80 navn, eller 1 prosent, igjen på listen. Dette er resultatet av en sentralisert beslutningsstruktur, med en sentralistisk informasjonsflyt. «Bedre kommunikasjon på kryss og tvers i organisasjonen er UDs viktigste oppgave den første tiden nå,» sier Neumann.

Nettverks-UD innen rekkevidde

Paradoksalt nok er en av løsningene på UDs problemer svært nær. Under den mest kaotiske perioden i romjulen, var et av de store problemene at UD ikke klarte å nyttiggjøre seg ressursene som ble tilbudt fra andre organisasjoner. «Nettverkstankegangen eksisterer i UD, men dessverre ikke i de delene av UD som sto overfor katastrofen,» sier Neumann. Han peker på at delen av departementet med ansvar for humanitær bistand ble reformert på 1990-tallet, ved at man knyttet kontakter til mange aktører. Slik kunne bistands-UD trekke på kompetansen og ressursene i hjelpeorganisasjoner, private bedrifter og andre statlige etater.

Blant forskere fremheves ofte Canadas forvaltning som svært fremtidsrettet og endringsvillig, og slik er det også med utenrikstjenesten. «Canadisk UD er svært nettverksbasert. Andre lands utenriksdepartementer er svært viktig også for Canada, men langt fra den eneste kontakten,» sier Neumann. Ifølge stipendiat Jozef Batora ved Universitetet i Oslo er utenriksdepartementet i Canada langt mindre særpreget i forhold til resten av forvaltningen enn i Norge. «Dette gjør organisasjonen mer fleksibel,» sier Batora, som mener norsk UD vil ha mye å lære av sine canadiske kolleger.

«Norge trenger en diskusjon om hva som er våre interesser og våre behov,» sier Henrik Thune. Han mener at mye av tenkningen i det norske utenrikspolitiske miljøet fremdeles er for sterkt farget av verden under den kalde krigen, og at vårt mulighetsområde er langt større i dag.

«Tidspunktet har kommet da folk stiller spørsmål ved UDs legitimitet. Vi trenger en grundig gjennomgang av hva vi skal med UD,» sier Neumann. Men: «Det blir ingen omfattende endringer,» spår Batora. Han peker på at det har blåst rundt UD før, og at departementet klarer å leve med kritikken.

Tekstboks:

Kritikere frem i lyset

De siste par ukene har flere tidligere ansatte i Utenriksdepartementet uttalt seg svært kritisk til arbeidskulturen i UD. Øystein Steiro skrev i Aftenposten 8. januar at embetsverket i UD arbeider på siden av den politiske ledelsen. Den politiske ledelsen er først og fremst interessert i å fremme sin egen agenda, mens embetsverket må ta oppgaven med å ivareta norske interesser i utlandet. Den sterke sanksjonsmakten misbruker den administrative ledelsen til å belønne lojale undersåtter med attraktive posisjoner, mens initiativrike medarbeidere som målbærer kritikk, henvises til Rabat. Systemet avler ifølge Steiro arroganse og konformitet.

Allon Groth pekte i et innlegg i Dagens Næringsliv 10. januar på at rekrutteringssystemet må endres, slik at den spesialkompetansen som UD til enhver tid trenger kan hentes utenfor diplomatenes egne rekker. Videre er rotasjon i toppstillingene nødvendig for å unngå det ekstreme hierarki som hersker i dag. Samarbeid med andre aktører er nøkkelen til UDs suksess i utlandet, og bør ifølge Groth i større grad være det i Norge også. Halle Jørn Hanssen skriver i Dagbladet 6. januar at UDs kultur bygger på at departementet verken har plikt til å legitimere eller informere allmennheten om sine handlemåter.

Alle tre mener at den svake krisehåndteringen er et symptom på alvorlige systemfeil, og at granskningen som snart starter må bli en dyp og bred evaluering av hvordan hele organisasjonen løser sine oppgaver.

Tekstboks:

Dansk hestekur

Dansk UD har vært gjennom en omfattende hestekur de siste årene. Danskene har skåret kraftig ned på både antallet utenriksstasjoner og antall ansatte. Fra 2001 til 2003 ble de årlige driftsutgiftene redusert med en kvart milliard danske kroner, og innen utgangen av dette året skal kostnadene reduseres ytterligere.

Allerede i 2001 hadde Danmark en effektiv utenrikstjeneste sammenliknet med andre små OECD-land, viser en studie gjennomført av Deloitte Consulting (se figur). I den samme studien er den norske utenrikstjenesten blant de dyreste. I desember 2004 hadde Danmark 78 utenriksstasjoner. I mai samme år hadde Norge 102.

Hestekuren i dansk UD er en del av et større effektiviseringsprogram i det danske regjeringsapparatet. Udenrigsministeriet har nå fått klare mål å forholde seg til, og hvert år skal de ulike områdene avgi detaljert rapport når det gjelder måloppnåelse både på det faglige og det økonomiske området.

Høsten 2003 ble åtte utenriksstasjoner og ti enheter ved hovedkvarteret i København en del av et pilotprosjekt hvor mål og resultater følges i detalj. Poenget med mål- og resultatstyringen er å sikre at fordelingen av pengepotten i større grad skal være et resultat av bevisste prioriteringer mellom viktige og mindre viktige oppgaver.