Holdningskampanjer er ikke for amatører

Årlig brukes det millioner av kroner på holdningskampanjer som har liten eller ingen effekt. Ledere og beslutningstakere undervurderer den voldsomme utfordringen det er å skulle endre folks mening eller atferd. Forskning på holdningskampanjer viser at det skal mye til for å lykkes. Det krever massiv synlighet over lang tid. De fleste kampanjer blir dermed drypp som er for små til i det hele tatt å få noen ringvirkninger.

Det er konklusjonen Mandag Morgen trekker basert på en gjennomgang av nylig gjennomførte holdningskampanjer i Norge, tidligere gjennomførte kampanjer, samtaler med eksperter og gjennomgang av litteratur på området.

I løpet av det siste halvannet året har eksempelvis statlige etater gjennomført holdningskampanjer for nærmere 20 millioner kroner (se figur). Spørsmålet er hvilken effekt disse egentlig har hatt. «Det sies at holdningskampanjer har en fordel og en ulempe. Fordelen er at de er mye billigere enn mange andre tiltak. Ulempen er at de sjelden virker,» sier forsker ved Transportøkonomisk institutt (TØI) Pål Ulleberg.

Ekspertene mener viljen til å sette i gang holdningskampanjer er altfor stor. På tross av kunnskap om uklare effekter ved holdningskampanjer blir dette ofte det foretrukne alternativet. «Når noe er viktig velger man sterke tiltak som regler eller prisendringer. Holdningskampanjer blir et billig alternativ når saker ikke er viktige nok til å lage lover,» sier førsteamanuensis i psykologi Pål Kraft ved Universitetet i Oslo.

Økt kamp om oppmerksomheten gjør at virkemiddelbruken blir sterkere. En ny rapport fra Sundhedsstyrelsen i Danmark om skremselspropaganda, viser at slike kampanjer får positiv respons, men treffer i hovedsak dem som allerede er enige i budskapet (se tekstboks).

Mandag Morgens analyse viser at det kreves et stort budsjett, et stort apparat og et bredt sett av virkemidler for i det hele tatt å ha en sjanse til å endre folks holdninger. Det er få som kan stille med nødvendige ressurser. Dette er de vanligste kampanjefellene:

• Overdreven tro på kampanjer: En kampanje alene har sjelden noen virkning på folks atferd. Å endre holdninger er en svært krevende øvelse som krever samspill mellom holdningskampanjer og andre aktiviteter og lokale tiltak, som røykesluttkurs eller politikontroll.

• Puslete budsjetter: Få idealistiske aktører har råd til kampanjer av et slikt omfang som kreves for å nå igjennom.

• Utidig bruk av frykt: Økt bruk av skremselspropaganda er en internasjonal trend. Selv om en rekke undersøkelser viser at skrekkbudskap oppfattes som mer troverdig, er det en strategi som treffer dårlig i enkelte målgrupper og for enkelte temaer.

• Undervurdert tidsperspektiv: For å få gjennomslag må kampanjen ha lang varighet og høyt trykk i mange ulike kanaler.

• Liten kunnskap om effekt: Altfor få setter av penger til evaluering av kampanjebudsjettet. Mens oppmerksomhet ofte måles, er det sjelden effekten på holdning og atferdsendring vurderes etter en kampanje.

Trenger millionbudsjetter

Det koster å drive holdningskampanjer. Når et stort antall nordmenn kjenner til tobakkskampanjen «Hver eneste sigarett skader deg», Alkokutt-kampanjen for endrede drikkevaner i julen eller har kjørt forbi skilt som oppfordrer folk til å huske bilbelte, er det fordi det er satt inn mange millioner kroner på å spre budskapene.

Til tross for 6 millioner kroner per år brukt på bilbeltekampanjer de siste to årene eller den drøye millionen i året på julekampanje mot alkoholmisbruk, er det svært vanskelig å se noen tydelig effekt. Bruken av bilbelte har økt noe utenfor tettbygd strøk, men falt derimot noe i tettbygd strøk i fjor. Holdninger til alkoholbruk i nærheten av barn og unge er ganske stabile, viser MMI-målinger.

De to siste årene er det brukt 30 millioner kroner på kampanjer for å få folk til å slutte å røyke. Reklamekampanjen i en størrelse man sjelden har sett i Norge før – kombinert med lokale tiltak – har gitt en nedgang i antall dagligrøykere på 3 prosent, ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå. I evalueringsrapporten om den første tobakkskampanjen heter det at slike kampanjer har større sjanse for å lykkes dersom «...kampanjen er av tilstrekkelig lang varighet og støttes av andre samfunnsbaserte tiltak». Det erklærte målet er en halvering av antall ungdom som røyker innen fem år. «Vi er på god vei, men må holde trykket oppe for å lykkes. Forutsatt at vi beholder politisk støtte og penger, er det realisme i målet,» sier avdelingsdirektør i Sosial- og helsedirektoratet Kari Huseby.

I oppsummeringen av kampanjens første del vises det til behovet for omfattende og langsiktige økonomiske investeringer. Det er ofte her det glipper. Få aktører har mulighet til å gjennomføre så omfattende kampanjeopplegg som er satt inn bak daværende helseminister Dagfinn Høybråtens prestisjeprosjekt mot røyking. Flere av kampanjene Mandag Morgen har sett på har relativt små budsjetter. Det er nærmest bortkastet dersom budsjettet er under millionstørrelsen, mener enkelte. «Det kreves høy grad av intensitet, lang varighet og stor gjennomslagskraft for å få resultater. Med reklamebudsjettene til politiske partier eller organisasjoner kan man nesten like gjerne kaste pengene i do som å lage kampanje,» sier psykolog Pål Kraft. Han har forsket på holdningskampanjer og effekten av disse.

Reklamebransjen er litt mer åpen. «Er budsjettet på 50.000 kroner og hele Norge er målgruppe, må vi være ekstremt kreative for å få til noe,» sier partner i Kikkut Reklamebyrå Torbjørn Ellingsen. Han mener kampanjer kan ha en egenverdi ved at de setter dagsorden og skaper debatt. Kikkut sto bak Amnestys kampanje om vold mot kvinner. Lanseringen og kampanjen fikk riksdekkende medieoppmerksomhet.

Uklare skrekkbilder

Den internasjonale trenden med mer ekstreme og sterke virkemidler har nådd Norge. Amnesty ville vekke engasjement mot hjemmevold ved å vise kjente modeller sminket som voldsofre. Bruken av australske skrekkampanjer mot tobakk, der innvoller ødelagt av nikotin og tjære har blitt vist, har vakt debatt. Det samme har oppfølgeren, der tobakksbaronene var tema. Evalueringen av denne er ikke offentliggjort, men tall fra Sosial- og helsedirektoratet for kampanjen om tobakksindustrien viser at 71 prosent i ungdomsgruppen mente kampanjen hadde en forebyggende effekt og 64 prosent trodde kampanjen ville få flere til å slutte.

Virkningen av skremselskampanjer er høyst omstridt. Frykt alene gir ikke resultater. Avgjørende for effekt er at mottaker føler seg truffet av trusselen, at den er alvorlig og at den anbefalte handlingsstrategien er både oppnåelig og vil fjerne trusselen, viser forskning. En ny dansk rapport indikerer at skremselskampanjer først og fremt frelser de frelste. De som støtter budskapet fra før, tror på det. Ifølge rapporten fra Sundhedsstyrelsen oppfattes samtidig kampanjer som bruker frykt som mer troverdige og seriøse enn kampanjer som ikke bruker frykt. Faren ved slike kampanjer er en risiko for bumerang-effekt, ved at mottakerne blir mer umedgjørlige og mindre villige til endring. I tillegg er det en rekke områder der fryktkbudskap ikke når fram. Forsker Pål Ulleberg mener skremselskampanjer har lite for seg i trafikksammenheng. «Folk føler at de har kontroll når de kjører bil. Beskjeder om at det for eksempel er farlig å kjøre fortere enn fartsgrensen, når ikke fram til erfarne sjåfører som føler seg trygge i bilen og kjenner veien. De færreste tror at noe kan ramme dem, mens noen er villige til å ta risikoen. Imidlertid kan frykt ha noe for seg dersom man spiller på frykten for å skade andre, ikke seg selv,» sier han.

Mangler evaluering

Statens vegvesen har de siste to årene gjennomført omfattende kampanjer for å øke bruken av bilbelte. Mellom 10 og 20 prosent bruker ikke bilbelte og tall viser at halvparten av de som dør i bilulykker ikke bruker belte. «Vi har fjernet oss fra pekefingerbudskap og har heller lagt oss på en emosjonell linje. Det er det mye vanskeligere å argumentere mot,» sier informasjonsrådgiver Bjarte Skaugset. Samtidig kombineres kampanjen med bilbeltekontroller og informasjonstiltak. Alle nasjonale kampanjer fra Vegvesenet evalueres.

TØI har tidligere studert 200 internasjonale kampanjer der effekten var målt. Den viste at 10 prosent av trafikk-kampanjene har effekt, men kun dersom de kombineres med kontrolltiltak. «Det er vanskelig å si om denne effekten ville vært oppnådd uansett, dersom det bare var kontroll og ingen kampanje,» sier Pål Ulleberg. Han mener det gjøres for lite for å vurdere virkningen av holdningskampanjer. «Det er veldig mange slike kampanjer, men få som setter av penger til å evaluere. En del måler oppmerksomhet, men det sier lite om hva slags effekt kampanjen har på holdninger og atferd,» sier han.

Alternativ til handling

Hvert år har Alkokutt egne julekampanjer der budskapet er at barn misliker at voksne drikker alkohol i høytiden. I fjor ble annonsen «Er det noen schnille barn her?» vist på kino, i annonser og gjennom bred mediedekning. Alkokutt består av 50 ulike frivillige organisasjoner, mens drift og kampanjer i hovedsak finansieres av Sosial- og helsedirektoratet. «Vi baserer kampanjen vår på forskning om barn og unges reaksjoner, men har valgt å si sterkt ifra fordi budskapet er så viktig,» sier informasjonssjef Kari Randen i Alkokutt. Randen er klar over at kampanjen alene endrer lite. «Vi kombinerer alltid holdningskampanjer med lokale aktiviteter,» sier hun.

Psykolog Pål Kraft mener to viktige forutsetninger for å lykkes med holdningskampanjer ofte overses:

• Uklar nytteverdi: Folk må føle at informasjonen de får er nyttig, og at den angår dem. Problemet med holdningskampanjer er at det ofte er avsender som opplever nytteverdien, ikke mottakeren.

• Svak kanal: Det er behov for anerkjennelse av at informasjon er et svakt virkemiddel, målt mot effekten av sterke virkemidler som lover, prisendringer eller fartsdumper.

«I mange sammenhenger bruker man informasjon og reklame når man skulle ha brukt andre virkemidler, men ikke har dem. Alle unntatt Fremskrittspartiet erkjenner at alkoholforbruk svinger med prisen, så når Kristelig Folkeparti vil møte forbruk med kunnskapskampanjer er det bare retorikk. Informasjon er ikke særlig effektivt, og det vet de,» sier han.

Tekstboks:

Lang vei til holdningsendring

Påvirkning av holdninger skjer i svært mange trinn. En anerkjent teori er at et budskap må gå gjennom 12 trinn før det munner ut i atferdsendring: (1) målgruppen må bli eksponert for budskapet, (2) det må legges merke til, (3) mottakerne må bli interessert i innholdet, (4) forstå og (5) tilegne seg argumentene i budskapet, (6) akseptere innholdet, det vil si endre holdning til det aktuelle spørsmålet, (7) de må huske innholdet for (8) å kunne hente det frem senere, (9) beslutte seg til å handle på grunnlag av den nye holdningen og (10) utføre den riktige handlingen. Til slutt må atferden (11) forsterkes og (12) konsolideres før endringen kan sies å være varig.

Kilde: Sundhedsstyrelsen: «Skræk som virkemiddel i sundhedsfremmede kampagner» (2004).