Kamp om spillereglene utfordrer Microsoft

Statlige prestisjeprosjekter som Min Side og Helsenett risikerer å ende med skuffelse. Grunnen er at det ikke finnes standarder som sikrer at data kan gjenbrukes på tvers i forvaltningen, og mellom forvaltningen og innbyggerne og bedriftene. Statlige etater og kommuner investerer store beløp på å digitalisere offentlige tjenester og gjøre disse tilgjengelige gjennom portaler som Altinn, Min Side og Helsenett.

Effekten av satsingene står nå på spill, som følge av en betent strid mellom offentlige og kommersielle interesser på IT-området. En ekspertgruppe foreslo i fjor at det offentlige må gå foran og definere åpne fellesstandarder som både skal gjelde for Microsoft og andre leverandører. Siden har det ikke skjedd noe konkret på området.

«Det burde være en selvfølge at det offentlige pålegger leverandørene å levere programvare som ikke hindrer oss tilgang til våre egne data, og i å bruke programmer fra ulike leverandører side om side,» sier Tore Sandvik. Sandvik er fylkesordfører i Sør-Trøndelag og var politisk rådgiver da den forrige Stoltenberg-regjeringen la frem den første eNorge planen i 2000. I praksis er det ikke en selvfølge. «I fjor sendte et direktorat ut en undersøkelse til kommunene som krevde at kommunene svarte i Excel-format. Det kunne ikke besvares av kommuner som ikke er kunde av Microsoft. Men vi har fortsatt ingen standard for regnearkformater i forvaltningen,» sier Sigmund Evjen, IT-arkitekt i Rikstrygdeverket og leder i arbeidsgruppen til Mandag Morgen

En av grunnene til at det oppstår problemer, er de enorme økonomiske interessene som står på spill når konkurrentene i IT-markedet kjemper om spillereglene. De internasjonale IT-selskapene offentliggjør ikke selv tallene for omsetning og inntjening i Norge, og betaler for det meste ikke overskuddsskatt. Mandag Morgens regnestykke anslår den årlige verdien av Microsofts salg av programvare for PC- er og servere til halvannen milliard kroner bare i Norge (se figur). Forutsatt at overskuddsgraden er like eventyrlig i Norge som i resten av verden – over 50 prosent – betyr det at Microsoft kan hente en årlig gevinst fra salg av lisenser i Norge på 800 millioner kroner.

Mandag Morgen har gjennomgått en rekke utredninger og snakket med eksperter og aktører i forvaltningen og IT-industrien. Kartleggingen viser at debatten om digital samhandling i det offentlig er fordervet av den skjulte maktkampen mellom Microsoft og konkurrentene. Maktkampen utspiller seg på minst to områder; en langdryg kamp med konkurransemyndighetene, og en avgjørende strid om standarder.

Kamp med konkurransemyndighetene

Innen 15. februar skulle Microsoft ha frigitt dokumentasjon om kodene som styrer operativsystemet Windows til konkurrentene. Dette var vedtaket i EU-kommisjonen 22. desember i den omfattende saken som har pågått mellom Kommisjonen og Microsoft i over fem år. Hvis pålegget ikke blir innfridd, blir selskapet ilagt dagsbøter på to millioner euro. Begrunnelsen for kravet er at Microsofts konkurrenter har store problemer med å tilby programvare som er kompatibelt med operativsystemet Windows, så lenge det bare er Microsoft som kjenner koden til dette systemet som er installert på over 90 prosent av alle PC-er.

Det er lite som tyder på et snarlig forlik eller konklusjon i saken. Microsoft har svart på det siste kravet fra Kommisjonen med en kombinasjon av imøtekommelse og juridisk konfrontasjon. Selskapet annonserte i januar at det ville gi konkurrentene innsyn i deler av kildekoden for Windows. Forslaget ble raskt avvist av konkurrentene og Kommisjonen som utilstrekkelig. Like før fristen utløp i forrige uke, leverte Microsofts advokater et 70-siders klagebrev der de mener å påpeke saksbehandlingsfeil fra Kommisjonen. Kommisjonen holder kortene tett til brystet, og har ikke gitt signaler om hva som kan bli neste skritt i saken. Samtidig gransker det norske Konkurransetilsynet om Microsoft har misbrukt sin dominerende stilling i det norske markedet. En av sakene tilsynet gransker, er avtalen med 12 fylkeskommuner som ble fremforhandlet like før årsskiftet. Foreløpige anslag tyder på at det er snakk om rundt 30.000 lisenser. «Konkurransetilsynet gransker flere forhold for å finne ut om selskapet har misbrukt sin dominerende markedsstilling. Skoleavtalen med fylkeskommunene er et av forholdene som inngår i granskningen,» sier avdelingsdirektør Jostein Skaar i Konkurransetilsynet til Mandag Morgen. Ifølge Skaar har Konkurransetilsynet god kontakt med konkurransemyndighetene i andre europeiske land, med sikte på en felles holdning til Microsoft-avtalene.

Kritikken mot skoleavtalen går delvis på at den ble fremforhandlet uten at konkurrerende alternativer som SkoleLinux og OpenOffice fikk være med i konkurransen. Mest omstridt er avtalens utforming, som innebærer at skolene betaler for antallet PC-er og ikke antallet faktiske Microsoft-brukere.

Opphetet strid om standarder

1. januar 2007 vil være en historisk milepæl for Microsofts konkurrenter. Da skal alle dokumenter som lages av administrasjon i delstaten Massachusetts, lagres i det nye filformatet OpenDocument. Det er en såkalt «åpen standard» for filformater som sikrer at all informasjon lett kan integreres i et hvilket som helst fagsystem, uavhengig av hvilke programmer som benyttes (se tekstboks).

Bakgrunnen for det kontroversielle vedtaket i Massachusetts er noen fundamentale spørsmål som ble stilt av delstatens lovgivere: Hvordan kan vi være sikre på at dokumenter som lagres i dag, vil være fritt tilgjengelige om 20 eller 50 år? Er forvaltningens avhengighet av Microsoft for å kunne lagre og gjenbruke dokumenter en trussel mot delstatens suverenitet? Beslutningen om å presse gjennom en offentlig standard er fortsatt omstridt, og har medvirket til to regjeringstoppers avgang. Det viser at det kan ligge mye politisk sprengstoff i valg av tekniske standarder.

Men det er en stor hake ved OpenDocument: Det er ikke støttet av Microsoft, som kontrollerer over 95 prosent av dette markedet. Microsoft har svart på trusselen ved å annonsere at de vil komme med en helt ny versjon av sin Office-pakke neste år som gir brukerne samme handlefrihet som OpenDocument-standarden krever, ifølge Microsoft-direktør Johan Anstensrud, som leder arbeidet mot offentlig sektor til Mandag Morgen.

Martin Hauge, IT-sjef i Møre og Romsdal Fylkeskommune, mener det nye Office-produktet ikke vil sikre samhandling med brukere som ikke er kunder av Microsoft. «Det vi foreløpig har sett tyder på at Microsoft vil legge moduler inn i sin nye Office-pakke som bare kommuniserer med andre Microsoft- produkter. I tillegg kan det se ut som om Microsoft vil beholde muligheten til å kreve lisensavgifter fra de som vil bruke standarden,» sier han.

Microsoft satser likevel på å få godkjent sin standard i industriorganisasjonen ECMA. Deretter er det antydet at de vil søke å få standarden sertifisert i standardorganisasjon ISO, som et alternativ til OpenDocument-formatet.

Det ligger med andre ord an til et kappløp mellom Microsoft og de ikke-kommersielle interessene som står bak OpenDocument om å vinne status som fellesstandard for forvaltningene i Europa. Innen 1. mai skal Norge og 17 andre europeiske medlemsland i standardiseringsorganisasjonen ISO først ta stilling til OpenDocument. «Forslaget om å godkjenne OpenDocument som en ny ISO-standard på området, vil trolig få støtte fra Norge og de andre medlemslandene,» sier Knut Lindelien, direktør i Norsk Standard til Mandag Morgen.

Tre scenarier

Myndighetene har tidligere forsøkt å etablerere felles elektroniske standarder, med blandede resultater. IT-strategene i EU og Norge mener mulighetene for å lykkes er større nå. «Det har skjedd et markert holdingsskifte i industrien, spesielt det siste året. Nå jobber de store IT-selskapene mye mer aktivt for å påvirke hva som kan bli innholdet i de nye standardene, og det er en viktig endring,» sier Evjen.

Men leverandørene er også sterkt uenige i definisjonen av åpen standard. IBM og flere IT-selskaper slutter seg i hovedsak til definisjonen fra komiteen i EU. I denne fremheves det at en åpen standard må være fritt tilgjengelig, og at ingen selskaper har royaltyrettigheter til standarden. Microsoft mener det sentrale er «teknisk interoperabilitet», som innebærer at ulike brukere og applikasjoner kan kommunisere med hverandre. Microsoft advarer sterkt mot en forhastet standardisering på området, og fremhever at digitaliseringen «bør skje i de formater som er relevante for innbyggere og næringsliv.» Dersom staten vrir konkurransen bort fra patentbeskyttede applikasjoner til forhåndsdefinerte offentlige standarder, fjerner den også grunnlaget for innovasjon, advarer Microsoft. Der får de støtte av Konkurransetilsynet, som advarer mot standarder som svekker leverandørenes motivasjon til å utvikle nye løsninger. På en konferanse i regi av IKT Norge og Kommunenes Sentralforbund 9. februar, advarte for øvrig Microsoft-direktør Grete Faremo mot å overlate videreutviklingen av en standard til et frivillig samarbeid mellom bedrifter.

Det er likevel liten tvil om hvilken vei vinden blåser, men det er usikkert hvordan og i hvilket tempo kravene til åpenhet vil bli innført. Minst tre scenarier kan tegnes, om vi velger å se på striden om OpenDocument som en prøvesten:

• Scenario1: Myndighetene i Norge og EU-landene følger opp sine uttalelser, og legger OpenDocument til grunn som en ny og obligatorisk forvaltningsstandard. Da har Microsoft valget mellom å endre sin produktstrategi eller å melde seg ut av konkurransen om kunder i offentlig sektor.

• Scenario 2: Myndighetene fortsetter å utrede og drøfte åpne standarder, men klarer ikke å bli enige om konkrete tiltak på området. Resultatet vil være at det igjen blir Microsoft som de facto definerer standardene som skal gjelde i forvaltningen.

• Scenario 3: Myndighetene forsøker seg med en både og-linje. Den kan bestå i at man prøver seg frem med nye standarder på noen utvalgte forvaltningsområder, eller at man anbefaler to standarder, Microsoft og OpenDocument.

Microsoft allikevel dyktigst?

Mandag Morgens kartlegging viser at det foreligger flere utredninger og anbefalinger om hva som bør gjøres på området. Kritikere vi har snakket med minner om at Microsoft har vært ute i hardt vær før uten at dette har påvirket deres suverene stilling på markedet. Microsoft utvikler ikke bare gode programmer, de er også uhyre dyktige når det gjelder å skape lojalitet hos brukerne, samtidig som de bygger relasjoner på toppnivå i politikk, forvaltning og næringsliv. Mange av aktørene vi snakket med, pekte på at Bill Gates er en av initiativtakerne til og sponsorene bak HIV-AIDS-fondet der han jevnlig møter toppolitikere som Gordon Brown og Jens Stoltenberg. Selskapet har ansatt tidligere Ap-statsråd Grete Faremo med gode kontakter i det politiske miljøet som ansvarlig for juss og samfunnskontakt.

«Min erfaring er at det må et sterkt politisk press til ovenfra dersom man virkelig ønsker å oppnå konkurranse på dette området. I embetsverket er det naturlig vegring mot å røre ved disse komplekse temaene, og da blir det lett til at man fortsetter å utrede uten å handle,» sier tidligere Arbeids- og administrasjonsminister Victor Norman til Mandag Morgen. Norman var ansvarlig for at statens innkjøpsavtale med Microsoft ikke ble fornyet i 2003.

Politisk rådgiver Jørund Leknes i Fornyingsdepartementet forsikrer at prosessen med politisk avklaring går som planlagt: «Regjeringens forslag til tiltak når det gjelder åpne standarder og åpen kildekode vil foreligge i god tid før sommeren,» sier han.

Tekstboks

Åpen kildekode seiler opp

Interessen for produkter basert på åpen kildekode øker. Det fremmer krav om åpne standarder. Åpen kildekode er produkter som stilles fritt tilgjengelig for at andre kan bruke, videreutvikle og eventuelt videredistribuere dem på samme vilkår som i den opprinnelige lisensen. Linux er i dag verdens raskest voksende operativsystem, og bygger på åpen kildekode. Det samme gjør programmer som Open Office, Apache, Mozilla og MySQL. Microsoft og Apple bruker også åpen programvare i enkelte av sine produkter.

«Åpen programvare er et av de største vekstområdene i IT-bransjen,» sier seniorkonsulent Peter Hidas i Gartner Group til Mandag Morgen. Innen 2008 vil det være reell konkurranse mellom åpne og kommersielle produkter i alle deler av markedet som gjelder IT-infrastrukturen. Gartner tror verdensmarkedet for åpen programvare og tilhørende tjenester vil vokse fra fem til 19 prosent av det totale markedet innen 2009, dvs til minst 100 milliarder dollar.

Regjeringens ekspertgruppe anbefalte at offentlig sektor må ta åpen kildekode på alvor, i form av veiledning og oppbygging av kompetanse på området. Forrige uke fikk Fornyings- og administrasjonsdepartementet overlevert et felles forslag fra IKT Norge, KS, to fylkeskommuner og Høgskolen i Buskerud om etablering av et nasjonalt senter for fri programvare, etter modell av senter etablert i Danmark. Et av formålene med senteret er å bidra til utviklingen av en eksportretter programvareindustri på markedet for åpen kildekode.

Tekstboks

Åpne standarder og kildekoder

EU setter fire krav til en åpen standard:

• Den er anerkjent og vil bli vedlikeholdt av en ikke-kommersiell organisasjon, og det løpende utviklingsarbeidet foregår på basis av beslutningsprosess som er åpen for alle interesserte parter.

• Den er publisert og dokumentasjonen er tilgjengelig, enten gratis eller til en ubetydelig avgift. Det må være tillatt for alle å kopiere, distribuere og bruke standarden gratis eller for en ubetydelig avgift.

• Den intellektuelle rettighet knyttet til standarden er gjort ugjenkallelig tilgjengelig uten royalty.

• Det er ingen forbehold om gjenbruk av standarden.

Den norske arbeidsgruppen tar utgangspunkt i EUs formelle definisjon, men fremhever at dette er ideelle krav som ikke alltid lar seg realisere. I praksis betyr definisjonen at man vil legge til grunn alle standarder utviklet av de offisielle standardiseringsorganisasjonene, og foreta en pragmatisk vurdering av standarder utviklet av industriens organisasjoner.

Åpen kildekode eller Open Source Software, kan karakteriseres ved at den gir brukerne av dataprogrammer som er basert på en Open Source lisens med følgende rettigheter og friheter:

• Programmene kan brukes som en selv ønsker det, og på så mange datamaskiner som ønskelig

• Man kan tilpasse programmet til eget formål

• Man kan spre programmet fritt til andre som igjen kan tilpasse programmet til sitt bruk.

• Programlisensen sikrer at all tilpasning og videreutvikling som gjøres også skal gjøres tilgjengelig med samme rettigheter

Kilde: Arbeidsgruppe nedsatt av Moderniseringsdepartementet, juni 2005