Kommunesammenslåinger: Lang vei fra vedtak til virkelighet

Kommunale toppledere med erfaring fra tunge sammenslåingsprosesser heller nå kaldt vann i blodet på norske kommunepolitikere og rådmenn: Jobben er bare halvgjort når et politisk vedtak om sammenslåing er fattet. Ledere som har vært igjennom sammenslåing peker på at mer oppmerksomhet bør ofres på et spørsmål som sjelden stilles: Hva må i praksis gjøres for å få den nye og større kommunen til å fungere?

Mange norske kommuner er denne høsten engasjert i lokale og regionale debatter om ny kommunestruktur. Kommunene har frem til mai 2005 på å komme med sine egne innspill til endringer i kommunestrukturen, som ledd i prosjektet «Fremtidens kommunestruktur» (se tekstboks).

En rekke kommuner har allerede besluttet å slå seg sammen frivillig, og trolig vil flere komme frem til en slik beslutning innen mai. Samtidig viser erfaringer fra både offentlig og privat sektor at sammenslåingsprosesser er vanskelige og inneholder mange fallgruver. Mål om effektivisering, styrkede tjenester og et sterkere lokaldemokrati er lett bytte for rot, uklarheter og motstand mot endring.

«Det er veldig viktig å innse at en sammenslåingsprosess er både slitsom og vanskelig,» sier ordfører Thorvald Hillestad i Re kommune til Mandag Morgen. Re kommune er resultatet av at Ramnes og Våler kommuner slo seg sammen i 2002. «Du er nødt til å være åpen og ærlig overfor alle berørte parter om at prosessen blir tung. Det farligste er å stikke dette under en stol eller undervurdere den utfordringen du står overfor,» sier Hillestad.

I Danmark har Kommunenes Landsforbund (KL) sammenfattet viktige erfaringer fra gjennomførte kommunesammenslåinger, for å bistå de mange kommunene som i forbindelse med den danske strukturreformen nå blir nødt til å finne sammen i større enheter. Blant annet har KL satt opp et detaljert forslag til kjøreplan for sammenslåing (se figur).

Erfaringene fra regionkommunen Bornholm er spesielt viktige, ettersom denne kommunen er resultat av en sammenslåing i stor skala, hvor fem kommuner og et amt ble til én enhet 1. januar 2003.

Mandag Morgens analyse av norske og danske erfaringer og samtaler med aktører som har vært eller er involvert i omfattende sammenslåingsprosesser, viser at det især er to elementer som er avgjørende for å skape nødvendig drivkraft til å lykkes med en vedtatt sammenslåing:

• Visjon: En tydelig målsetting for sammenslåingen som forklarer hva som er meningen med den, motiverer til endring og tjener som felles ledestjerne for alle som er involvert i prosessen.

• Kommunikasjon: Behovet for informasjon om hva som skjer og skal skje, og ikke minst hvordan endringene vil påvirke ens egen hverdag, synes nærmest uuttømmelig. En undervurdering av behovet for kommunikasjon vil skape usikkerhet og motstand mot sammenslåingen.

Ifølge Kommunenes Sentralforbund (KS) er utgangspunktet for kommunestrukturprosjektet behovet kommunene har for å være i forkant av en utvikling som vil prege kommunesektoren i årene fremover, og et ønske om å styrke det kommunale selvstyret. Men skal kommunene oppnå dette er det vesentlig at de nå griper initiativet og viser at de for alvor er i stand til å gjennomføre vellykkede sammenslåinger på egen hånd.

Visjonen skal vise hensikten

Erfaringene fra Danmark viser tydelig at formuleringen av en felles visjon for den nye kommunen som blir resultatet av en sammenslåing, er av avgjørende betydning for prosessen.

«Hovedargumentet for hvorfor en visjon er viktig er at når flere kommuner skal forenes, så trenger man å gi de berørte parter en god forklaring på hva som er meningen med sammenslåingen,» sier Kenneth Kristensen, prosjektleder for struktursekretariatet i danske KL til Mandag Morgen. «Det er ikke tilstrekkelig å si at regjeringen eller kommunestyret har befalt det, for det skaper ingen vilje til endring.»

KL legger vekt på at kun en felles visjon gjør det mulig for den politiske og administrative ledelsen å forklare medarbeiderne, pressen og innbyggerne hva målene med sammenslåingen er – på en måte som er både tillitvekkende og engasjerende.

Dette støttes av erfaringene fra Re kommune. «Du må synliggjøre hvilket mål du har med det du skal gjøre, om du skal få oppslutning rundt de praktiske endringene,» sier Hillestad.

Det er vesentlig å unngå å sende blandede signaler. «Forut for vedtaket kan man i de ulike kommunene selvsagt ha vært uenige i en sammenslåing som sådan, men når beslutningen er fattet er det viktig at det rasjonale som faktisk er lagt til grunn formidles entydig og klart fra alle hold,» sier Kristensen.

Ved at den gir et tydelig bilde på hva det er man skal jobbe for å oppnå og skaper sammenheng på tvers av ulike aktiviteter, har visjonen i tillegg en viktig funksjon som ledestjerne for alle som er aktive i prosessen. Lar man være å formulere et slikt felles bilde av målene med sammenslåingen, viser erfaringene at det er stor risiko for at man går seg vill i detaljene og at motkrefter får spillerom. Resultatet kan bli at prosessen stopper opp på flere områder.

«Så snart det blir klart hvem man skal legge seg sammen med, bør ledelsen ta fatt på en grundig beskrivelse av hvordan den enkelte kommune fungerer på de vesentligste områder, og så lage en klart formulert kjøreplan for hvordan den nye kommunen skal styres. Utnytt muligheten til å tenke annerledes og finne en ny moderne styreform for kommunen,» sier regionborgermester Thomas Thors i Bornholm regionkommune til Mandag Morgen.

Man får aldri kommunisert nok

Samtlige aktører Ukebrevet har vært i kontakt med tillegger kommunikasjon stor betydning.

I sin prosessguide for kommunesammenslåing skriver KL at velfungerende kommunikasjon med ansatte, innbyggere, presse og andre interessentgrupper er viktig for å sikre forståelse for og støtte til det man har gått i gang med, men også for å sikre at disse gruppenes behov tas tilstrekkelig hensyn til gjennom hele prosessen.

«Vi brukte tiden fra vi hadde besluttet å legge de fem kommunene og amtet sammen og frem til valget av et sammenleggingsutvalg ett år etter, til å snakke med befolkningen. Det var et viktig år hvor vi ikke kunne beslutte noe, men hvor alle interesserte kunne få innflytelse på det kommende styre i kommunen,» sier Thors.

Kommunene Kristiansund og Frei vedtok etter en folkeavstemming i mars i år å slå seg sammen. Både før og etter beslutningen har ledelsen i begge kommunene lagt stor vekt på å gi fyldig og oppdatert informasjon til ansatte og innbyggere, blant annet gjennom et felles nettsted og egne nyhetsbrev fra kommunene hvor man forsøker å besvare spørsmålene som dukker opp. «Man får i grunnen aldri informert nok og godt nok,» sier ordfører Maritta B. Ohrstrand i Frei kommune.

Det stemmer godt overens med erfaringene fra privat sektor. Fusjonen mellom Hewlett-Packard (HP) og Compaq var en omfattende prosess for to store selskaper som tidligere hadde vært arge konkurrenter. «Hvis vi skal trekke én lærdom fra prosessen, så er det at man i hvert fall aldri kan kommunisere for mye,» sier markedsdirektør Roar Haugland i HP Norge. «Vi oppdaget at de ansatte satte pris på at vi kommuniserte selv når vi ikke hadde noe som helst nytt å melde, fordi det gav dem trygghet for at de ikke ble holdt i mørket mens viktige ting pågikk.»

Ordfører i Kristiansund Dagfinn H. Ripnes legger vekt på at verken medarbeidere eller innbyggere blir stående igjen med mange ubesvarte spørsmål om sammenslåingen. «Derfor har vi prioritert å komme med hyppig informasjon med vekt på å synliggjøre «What’s in it for me», og å gi god slakk for diskusjon og dialog,» sier han.

Erfaringer fra Re kommune tyder på at mer omfattende kommunikasjon mellom ledelse og ansatte i form av for eksempel allmøter, ville gjort det enklere for de ansatte å forholde seg til påkjenningene sammenslåingen innebar.

Den menneskelige faktor

Kommunesammenslåinger berører hverdagen til mange mennesker, og menneskelige følelser spiller en stor rolle for om man får en konstruktiv eller konfliktfylt prosess.

Erfaringene fra både privat og offentlig sektor viser at særlig de ansattes følelser om sammenslåing er viktig å håndtere på en god måte. To suksesskriterier peker seg ut som særlig viktige:

• Skap eierskapsfølelse: Eierskapsfølelse til prosessen er viktig for at den enkelte skal jobbe for og ikke mot de endringene som må gjøres. «Det er de ansatte som er de viktigste ressursene for en kommune, slik det er for de fleste andre virksomheter. Derfor er det så viktig at de ansatte får en eierskapsfølelse til prosessen. Da får du en medstrømsprosess og ikke en motstrømsprosess,» sier Ripnes. Hillestad i Re kommune er helt enig. «Hvis du ønsker å kjøre en sånn prosess i grøfta er det bare å komme på kant med de ansatte, så er det ordnet,» sier han. «Du er nødt til å ha med deg de ansatte.»

• Skap trygghet: Uvisshet om egen situasjon skaper usikkerhet, rykter, ineffektivitet og undergraving av arbeidet som gjøres. «Det er særlig viktig å berolige de ansatte og skape trygghet for egen jobb,» sier Ohrstrand. Naboordfører Ripnes er enig: «For å hindre at oppsigelsesspøkelset skal hjemsøke denne prosessen, har vi derfor vedtatt at ingen ansatte skal miste jobben som følge av kommunesammenslåingen,» sier han. «Effektiviseringsgevinster vil vi forsøke å ta ut på lengre sikt, og da primært gjennom naturlig avgang.»

Tekstboks:

Hektisk sammenslåingsaktivitet

Prosjektet «Fremtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen fremtid» ledes av KS i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunene skal selv gi konkrete innspill til sammenslåinger og inndeling. Innen desember 2005 skal en sentral koordineringsgruppe legge frem en rapport som sammenfatter resultatene og gir tilråding om videre behandling i henholdsvis sentralstyret i KS og regjeringen. I løpet av våren 2006 skal resultatene behandles i Stortinget.

Blant annet i disse områdene er det i høst aktiv debatt:

• I Valdres skal det være folkeavstemning 25. oktober om sammenslåing mellom kommunene Sør-Aurdal, Nord-Aurdal, Vestre Slidre og Øystre Slidre.

• Kommunene Gol og Hemsedal har vedtatt folkeavstemming om sammenslåing på vårparten neste år.

• I Rogaland har det vært fem felles drøftingsmøter om fremtidens kommunestruktur for kommunene på henholdsvis Haugalandet, Jæren, Nord-Jæren, Dalane og Ryfylke.

• Kommunestyrene for kommunene i Sogn og Fjordane skal innen 15. november ha gjennomført drøftinger om hvordan de tenker seg at kommuneinndelingen i fylket skal se ut i fremtiden.

• Kommunene på Øvre Romerike, Nedre Romerike og i Follo har nylig fått levert utredninger som vil danne grunnlag for den videre debatten omkring kommunestrukturen i de tre områdene.

• Kommunene Lardal, Re, Hof og Andebu har igangsatt et felles utredningsarbeid av alternativer for den fremtidige kommunestrukturen.

• Salten regionråd har fått i oppdrag fra kommunene i Salten å utrede ulike alternativer for fremtidig kommunestruktur i regionen.