Lobbyistene flytter inn på Stortinget

Høstens stortingsforhandlinger om statsbudsjettet er høysesong for lobbyistene. De folkevalgte kontaktes flere ganger i uken av enkeltpersoner, kommunerepresentanter, næringslivsrepresentanter, profesjonelle lobbyister og andre, som støttet av de store kommunikasjonsbyråene vil ha personlig drahjelp til å fremme sin sak. Svake regjeringer har fått lobbyistene til å flytte seg fra gangene i departementene til vandrehallen på Stortinget. Beregninger Mandag Morgen har gjort basert på kommunikasjonsbyrået Geelmuyden Kieses (GK) lobbyundersøkelse for 2004, tilsier at stortingsrepresentantene bruker mellom 5 og 10 prosent av arbeidstiden sin på lobbyister (se tekstboks).

Regjeringen har ikke lenger samme makt eller initiativmonopol – og en sak er ikke avgjort før siste ord er sagt i stortingssalen. Etter siste behandling av revidert budsjett hevdet GK at det hadde fått gjennomslag for flertallet av sakene det jobbet med. «Det er en indikasjon på muligheten til å få endret saker i Stortinget,» sier Sigve Soldal Bjorstad, leder for medie- og myndighetskontakt i GK.

Mandag Morgen har snakket med et utvalg profesjonelle lobbyister fra de mest sentrale kommunikasjonsbyråene og samfunnskontakter i større organisasjoner og vurdert tilgjengelige rapporter. Analysen viser en klar dreining fra regjeringsapparat mot stortingsrepresentantene. Dette skyldes Stortingets nye endrings- og vedtaksiver. Det er ikke lenger nok å få embetsverket på sin side, stortingsrepresentantene har nemlig vist stor vilje til å gjøre om forslag som kommer fra regjeringsapparatet. Samtidig har Stortingets ønske om å instruere regjeringen gjennom anmodningsvedtak og private forslag gitt nye kanaler for særinteresser og ressurssterke pressgrupper. «Presset øker mot Stortinget på grunn av den frenetiske aktiviteten der, og Stortingets forsøk på å endre maktbalansen mellom Storting og regjering,» oppsummerer tidligere statssekretær, nå viseadministrerende direktør i Energibedriftenes landsforening Sten R. Helland. «Det er større lobbypress mot Stortinget fordi det er mer som avgjøres der – og det er lettere å få til omkamper,» sier Soldal Bjorstad.

GKs undersøkelse bekrefter økningen av lobbytrykket (se figur). Det er flere årsaker til styrkingen av lobbyistinnsatsen på Stortinget:

• Svak regjering: Med en svak mindretallsregjering er det ikke slik at vedtaket ender slik det står i forslaget fra regjeringen. Stortinget har de siste årene vist stor vilje til detaljstyring og endring av forslag fra regjeringen.

• Stor initiativiver: Stortinget har tatt en mer aktiv rolle og venter ikke på at regjeringen kommer med saker, men setter i gang selv.

• Lettere tilgang: Holdningene til lobbyister er svært positive blant stortingsrepresentantene. Det er derfor enkelt å få tilgang til landets folkevalgte.

«Før bestemte regjeringen. Nå er det ofte Stortinget som tar initiativ til hva regjeringen skal utrede og Stortinget som behandler. Dermed er Stortinget både begynnelsen og slutten i mange saker,» sier Tor Mikkel Wara, kommunikasjonsrådgiver i Wara Consulting.

Den store maktvandringen

Forflyttingen av lobbyister fra departement til Storting har gått gradvis siden 1980-tallet. Professor Hilmar Rommetvedt ved Rogalandsforskning spurte i 1982 og 1992 norske organisasjoner om deres lobbyvirksomhet. Organisasjonenes vurdering av viktigheten av gode relasjoner til Stortinget økte med 15 prosent i perioden, mens deres vurdering av viktigheten av departementskontakt kun økte med 5 prosent. Rommetvedt har fulgt utviklingen og mener trenden i retning Stortinget nå er forsterket. «Vi ser også at bruken av profesjonelle rådgivere øker,» sier Rommetvedt. Han mener endring i prosessene er årsaken. «For 30 år siden ble nesten alt enstemmig vedtatt i Stortinget. Det er ikke tilfelle lenger. Gjennomslag tidlig i prosessen er ingen garanti for at ikke Stortinget endrer. Nå er det mulig å snu saker helt fram til Stortinget har votert.»

Skiftet bekreftes også av dem som vil ha beslutningstakernes støtte. Per Morten Vigtel, sekretariatsleder i Norsk Investorforum og nylig utpekt som «lobbykonge» i Dagens Næringsliv, er ikke i tvil om at lobbyvirksomheten øker på Stortinget. «Et symptom er at høringstidene i næringskomiteen og finanskomiteen er redusert fra en halvtime til 10-15 minutter,» sier han.

Norge har sterke tradisjoner for å involvere interessegruppene i de formelle prosessene gjennom komiteer, utvalg og høringer. Selv om antall utvalg og prosesser på ingen måte er redusert, betyr de mindre nå enn før, mener Vigtel. «Det har vært en bevegelse bort fra representasjon i formelle utvalg og over til større vektlegging av profesjonell kontakt gjennom uformelle kanaler. Årsaken er at sistnevnte viser seg å være langt mer effektivt,» sier han og legger til: «Et eksempel er nettolønnsordningen for sjøfolk, der Rederiforbundet og Maritimt Forum snudde flertallet på Stortinget over i sin favør.»

Bistandsorganisasjonen Plan Norge jobber svært aktivt opp mot Løvebakken og er helt tydelig i sin analyse: «Det er Stortinget som bestemmer – og det må vi forholde oss til,» sier generalsekretær Sandro Parmeggiani. «Når Stortinget bestemmer mer enn regjeringen, er det viktig å informere stortingsrepresentantene godt, for slik å skape bevissthet om vår sak.» Samtidig mener han viljen til å lytte er større i Stortinget. «Vi opplever at embetsverket ofte er lite endringsvillig, og at regjeringene ofte er embetsverksstyrte. For en humanitær organisasjon som vår, som ønsker overføringer over statsbudsjettet i tillegg til egne innsamlede midler, kan et bidrag til å løse problemstillingen være å øve innflytelse på Stortinget,» sier Parmeggiani.

Lyttevillige representanter

Mandag Morgen har tidligere vist hvordan stortingsrepresentantene i stadig større grad bruker mulighetene de har til disposisjon for å overstyre regjeringen. Økningen i private forslag og anmodningsvedtak viser et Storting med stor vilje til makt (se Ukebrevet nr. 1, 2003 og 29, 2004). Dette er en god inngang for lobbyistene. En tidligere undersøkelse blant stortingsrepresentantene utført av Rommetvedt viser at lobbyister i stor grad påvirker hva som skjer i Stortinget. I hans undersøkelse oppga 33 prosent at lobbyister var en medvirkende faktor bak interpellasjoner og spørretimespørsmål, og 24 prosent mente de ofte står bak private forslag, såkalte Dokument 8-forslag.

Ifølge GKs lobbyistundersøkelse for 2004 opplever opp mot 80 prosent av stortingsrepresentantene ukentlig å bli kontaktet av enkeltpersoner som vil legge fram en sak, 23 prosent får ukentlig henvendelser fra bedrifter, 36 prosent fra næringslivsorganisasjoner, 28 prosent fra arbeidslivsorganisasjoner, 31 prosent fra frivillige organisasjoner og 44 prosent får henvendelser fra kommunene. De profesjonelle lobbyistenes erfaring er at dørene står åpne. «Det er lett å få møter og lett å få politikere i tale,» sier Wara.

Oppleves som nyttige

Stortingsrepresentantene stiller seg overveiende positive til lobbyvirksomhet. Geelmuyden Kieses undersøkelse, der 54 prosent oppgir at lobbyister er en viktig og nyttig ressurs, bekrefter tidligere studier. Begrenset kapasitet i representantenes eget utredningsapparat gjør lobbyistene til en viktig kunnskapskilde. Lobbyister bidrar også med konkrete forslag og merknader som sendes inn i stortingssystemet. «Dette er ikke noe problem for demokratiet så lenge det er kjent hvor innspillene kommer fra,» sier Helland, og legger til: «Det er utenkelig med et demokratisk samfunn uten denne lobbyistkanalen. Det politiske systemet ville ikke fungere uten tilgangen på informasjon fra interessegruppene.»

Rommetvedt er enig i viktigheten av et åpent Storting der interessegrupper slipper til. «Så får vi håpe at representantene klarer å vurdere saken på egenhånd. De tror nok det selv, men det bildet er nok litt mer blandet,» mener han.

Mandag Morgens analyse viser at oppfatningen av lobbyisme-fenomenet er i ferd med å endres. Det har ikke lenger så negativ klang. «Alternativet er et mer lukket Storting. Det er neppe ønskelig,» sier Rommetvedt. Enkelte fra lobbybransjen bidrar selv til å avmystifisere fenomenet. «Har du ikke en sak som fenger får du ikke gjennomslag uansett hvor mange lobbyister som settes på saken. Det er viktig å drepe myter rundt dette. Du får ikke gjennomslag med mindre du fortjener det,» sier Jan Erik Fåne, rådgiver i Burson-Marsteller.

Kilde: H. Rommetvedt: «The Rise of the Norwegian Parliament», Frank Cass 2003

Tekstboks:

Lobbytid

Mandag Morgen har estimert tiden stortingsrepresentantene bruker på lobbyister med utgangspunkt i Geelmuyden Kieses lobbyundersøkelse, der utvalget har svart på hvor ofte (uke/måned/ kvartal/halvår) de får henvendelser fra ulike grupper. Svarene er overført til å gjelde alle de 165 representantene. Til grunn for beregningen ligger det at hver slik henvendelse tar 30 minutter. I et stortingsår på 34 uker gir dette til sammen 13.000 timer samlet, eller litt over 80 timer per representant.

Tekstboks:

Internasjonale lobbyregler

Endrede maktforhold mellom rådet, parlamentet og kommisjonen i EU har ført til en ny hverdag for lobbyister. Innføringen av kvalifiserte flertall i rådet og mer makt til parlamentet har gjort at lobbyister har fått økt sin innflytelse i politiske prosesser. Det er anslått at de 732 medlemmene av EU-parlamentet årlig gjennomfører over 70.000 møter med lobbyister. For å regulere dette forholdet, har parlamentet utviklet en egen atferdskodeks for lobbyister. Det samme har USA og flere andre land gjort:

• EU: EU-parlamentet har satt opp ti punkter som lobbyister må følge. Lobbyistene skal oppgi til parlamentsmedlemmene og andre ansatte i parlamentet hvem som er deres oppdragsgivere. De skal ikke innhente informasjon fra parlamentet på uredelig vis. Og de skal ikke videreselge dokumenter som de har fått tilgang til i parlamentet. Det er egne regler for å ansette tidligere parlamentsmedlemmer og deres rådgivere.

• Danmark: Lobbyister som vil gjøre sine interesser kjent eller forsvare disse i Folketinget ved å sende delegasjoner til de stående komiteene, registreres i komiteenes arkiver. Men det er ingen regulering av uformell kontakt mellom lobbyister og folketingsrepresentanter.

• Finland: Ingen regler.

• Sverige: Ingen regler, men med liknende argumenter som i Norge diskuteres det å innføre regler.

• Tyskland: Representanter for interessegrupper må registrere seg før de kan bli hørt av komiteer i Forbundsdagen eller komme inn i parlamentsbygninger. Interessegruppens navn, styre og ledelse er blant det som registreres.

• USA: Lobbyister ved Kongressen skal registrere seg og oppdragsgiver mindre enn 45 dager etter første fremstøt. Også grupper som bidrar med mer enn 10.000 dollar til lobbyisten skal oppgis.

Kilde: Representantenes hus, EU-parlamentet