Luftfart snart klimasynder nr. 1 - Regjeringen: Kan bli aktuelt med økt CO2-avgift

Utslippene av klimagasser fra norsk luftfart kan overstige utslippene fra oljesektoren allerede i 2020, viser beregninger Mandag Morgen har foretatt. Om 13 år vil flytrafikken i Norge trolig være 50 prosent høyere enn i dag. Når utenlandsflygninger og ekstra klimaeffekter av luftfartens utslipp regnes med, kan utslippene i 2020 bli på over 16 millioner tonn CO2 (se figur 1). Oljesektorens utslipp anslås til 10 millioner tonn CO2 i 2020.

I dag står luftfarten for en relativt liten andel av norske CO2-utslipp sammenliknet med andre sektorer. Men forutsatt Avinors årlige vekstanslag på 3 prosent, vil trafikken øke med 50 prosent fram mot 2020 og mer enn tredobles i forhold til dagens nivå i 2050. Dermed blir flytrafikken den store klimasynderen, hvis veksten ikke bremses eller utslippene reduseres på annen måte.

I høst legger regjeringen frem en ny strategi for norsk luftfart. Men de rødgrønne har ingen umiddelbare planer om å begrense kapasiteten på flyplasser for å redusere CO2-utslippene. Snarere tvert imot. Avinor planlegger å bygge en terminal nummer to på Gardermoen og anbefaler en tredje rullebane. Det er samtidig utbyggingsplaner på Sola, Flesland og Værnes. Det baner veien for flere flyavganger, flere passasjerer og flere tonn CO2 på den norske miljøsamvittigheten.

«Vi har ingen planer om å strupe luftfarten ved å underdimensjonere infrastrukturen ved norske flyplasser. Men vi drøfter ulike avgifter som kan stimulere til økt bruk av miljøvennlige reisemåter,» sier statssekretær Steinulf Tungesvik i Samferd-selsdepartementet til Mandag Morgen.

Den eneste medisinen mot nordmenns reiselyst er CO2-avgiften på innenlandsflygninger. Men avgiften har så langt ikke bremset den store veksten i flytrafikken de siste årene. Etter det Mandag Morgen erfarer, vurderer regjeringen å øke CO2-avgiften på innenlandsflygninger. I dag er CO2-avgiften på flydrivstoff lavere enn på bilbensin.

I utenrikstrafikken er man foreløpig maktesløs. I dag eksisterer det ingen virkemidler for å redusere utslippene. Utenlandsflygninger er ikke innlemmet i Kyoto-avtalen, og CO2-utslippene fra flygninger til og fra utlandet er holdt utenfor det norske utslippsregnskapet. Norge kan heller ikke innføre CO2-avgift på norske utenlandsflygninger fordi internasjonale avtaler gjør det umulig å innføre avgifter på drivstoff på utenrikstrafikk.

Regjeringen går inn for å innlemme norsk luftfart i EUs kvotesystem. Den internasjonale motstanden er stor mot kvotesystemet, blant annet fra USA. FNs internasjonale organisasjon for sivil luftfart (ICAO) er samlet i Montreal denne uken for å diskutere EUs kvotehandelssystem. På onsdag vil medlemmene stemme over retningslinjer for hvordan kvotehandel i luftfarten kan foregå. Den store uenigheten gjelder om et land kan pålegge kvoteforpliktelser på alle som flyr fra, til og i deres territorium, uavhengig av nasjonalitet.

Den store vekstmotoren i norsk luftfart de siste årene, Norwegian, kjøpte nylig 42 nye Boeing-fly og har opsjon på enda flere. Selskapet bedyrer imidlertid at de tar miljøansvar. Informasjonssjef Anne Grete Ellingsen i Norwegian understreker at selskapet er opptatt av å skape fornuftige løsninger for en miljøvennlig luftfart. Hun påpeker at de nye flyene tross alt er mer energieffektive enn flyene de har i dag.

«Vi prøver også å unngå flyplasser som betyr mye sirkling. Og så betaler vi CO2-avgift,» sier Ellingsen.

Mandag Morgens analyse viser at myndighetene og luftfarten står overfor store utfordringer for å løse klimaproblemet:

Utenlandstrafikk flyr sin egen vei: Utenlands-trafikken øker mest, men er ikke underlagt forpliktende klimaavtaler.

Vanskelig å måle: I tillegg til CO2-utslippene har fly en rekke andreklimaskadelige tilleggseffekter, som kondensstriper, NOx-utslipp og vanndamp, som ikke kommer fram i utslippsstatistikken.

Avgifter og kvotehandel: Regjeringen vurderer å øke CO2-avgiften for luftfarten når den legger frem en ny strategi for luftfarten i høst.

Mangler internasjonale avtaler

I Europa forventes flytrafikken å øke til det dobbelte i løpet av 15-20 år. Turisme er vekstdriveren. Bare i Europa var det cirka 400 millioner internasjonale ankomster i 2005. Det er særlig lavkostselskapene som står for den sterke veksten. De har en markedsandel på 30 prosent i Europa, men står for 80 prosent av nye fly i bestilling.

Også i Norge driver lavkostselskapene fram veksten. I utenlandstrafikken på Gardermoen sto Norwegian for 75 prosent av veksten i fjor (se figur 2).

Nylig handlet Norwegian-sjef Bjørn Kjos nye fly for 18 milliarder kroner. Han har sikret seg retten til å doble bestillingen på 42 nye fly. Dette er den største enkeltbestillingen av fly i Skandinavia noensinne. Flyene skal i hovedsak settes inn i utenlandstrafikk, Norwegians satsingsområde. Norwegian har i dag 11 innenlands ruter, og 95 europeiske ruter.

Nordmenn troner øverst på europatoppen i antall flyavganger per innbygger, ifølge en rapport utgitt ved Cranfield University i 2006. Og det er utenlandstrafikken som øker mest. Fra 2005 til 2006 økte antall terminalpassasjerer med 14,8 prosent. Sammenliknet med 1999 har veksten i antall passasjerer som reiser utenlands gått opp med nesten 50 prosent. Det tilsvarer en årlig vekst på 5,9 prosent fra 1999 til 2006, ifølge Avinor.

Målet til regjeringen er å få til internasjonale klimaavtaler når det gjelder utenlandsflygninger. Men striden står i dag, som det gjorde under Kyoto-forhandlingene, om hvordan man skal fordele utslippene: Hvem skal ha ansvar for utslippene når et selskap flyr fra et land til et annet? Etter Kyoto-forhandlingene ble landene enige om å arbeide videre med utslippsreduksjoner for internasjonal luftfart gjennom ICAO. Siden den gang har ingenting skjedd.

Vanskelig å måle

Det er ikke bare den sterke trafikkveksten som gjør luftfarten til fremtidens store klimaproblem. I tillegg til CO2-utslippene, har fly en rekke andre tilleggseffekter som ikke er direkte synlige i utslippstatistikken. Men effektene er vanskelig å beregne, ifølge forskere. «Problemet er at flyene flyr i en uheldig høyde for klimaet,» sier forskningsdirektør Jan S. Fuglestvedt ved klimastiftelsen Cicero.

Flyene flyr i en følsom del av atmosfæren hvor utslipp av NOx, som er en samlebetegnelse for gassene nitrogenoksid og nitrogendioksid, har mye større skadevirkninger på ozonlaget, som igjen påvirker klimaet. Problemet er at dette er en optimal høyde når det gjelder bruk av drivstoff. Flyr man lavere eller høyere, vil forbruket av drivstoff øke, og dermed også CO2-utslippene.

Flyene produserer også kondensstriper (de hvite stripene i luften) og såkalte sirius-skyer, som kan ha stor påvirkning på klimaet. «Men det er stor usikkerhet om hvor store skadevirkningene er. Noen har langvarig effekt, andre kortvarig,» sier Fuglestvedt.

For å ta høyde for denne ekstraeffekten ved flyutslipp har FNs klimapanel tidligere anbefalt å multiplisere CO2-utslippene med 2,7. Dette tallet er imidlertid blitt kritisert for å være for høyt. Britisk forskning tyder på at denne faktoren er nærmere 1,2.

Holger Schlaupitz, rådgiver i samferdselsspørsmål i Naturvernforbundet, har sett faktorer fra 1,2 og opp mot 4-5, som uttrykk for den totale effekten av utslippene. «Hvis alle tilleggseffektene måles i et 100-årsperspektiv, slik blant annet Kyoto-avtalen gjør, så blir ikke tilleggseffektene så store, men et sted mellom 1,2 og 2 ganger CO2-utslippene. Dersom tidsperspektivet bare er 20 år, blir faktoren høyere. Det er relevant når det jobbes for å kutte utslipp raskt,» sier Schlaupitz.

Dyr teknologi

Ifølge Norwegian vil de nye flyene bruke 33 prosent mindre drivstoff sammenliknet med de eldste flyene selskapet har i flåten i dag. Kristin Rypdal, forsker ved miljøstiftelsen Cicero sier at flymotorene generelt er blitt mer energieffektive, men utviklingen går for langsomt. Det er kun to store flyprodusenter i verden som dominerer markedet i tillegg til noen få motorprodusenter, og disse har liten interesse av å utvikle mer miljøvennlige motorer. Høye kostnader og vanskelige krav om sikkerhet i luftfarten innebærer at det tar lang tid å utvikle ny og mer miljøvennlig teknologi.

«Samtidig vil ikke dagens teknologi få betydning før om lenge, fordi flyene har så lang levetid sammenliknet med for eksempel biler, som kanskje varer bare i 15 år,» sier Rypdal. På verdensbasis er 60 prosent av flyene fortsatt i trafikk etter 30 år. Høye kapitalkostnader i industrien gjør at selskapene holder flyene lenge i drift.

Mer effektive flyruter er et annet tiltak. I dag tar ikke flyene nødvendigvis den raskeste veien til målet. Fly må også sirkle rundt lenge før de lander på grunn av fulle luftrom. Bedre organisering av luftrommet og mer effektive ruter vil riktignok redusere utslippene, men samtidig vil det trolig føre til økt flytrafikk. Vekst vil sannsynligvis «spise opp» CO2-reduksjonene.

I dag flyr man også omveier for å unngå støyproblemer. Mer effektive ruter vil kunne redusere utslippene. Et annet tiltak er at flyene kan begynne nedstigningen tidligere. Det kan redusere drivstofforbruket fordi nedstigningsfarten er mer effektiv.

«Biodrivstoff er fullt mulig å bruke på skip og biler, men vanskelig på fly. Fly går på parafin og flymotorer setter store krav til renheten på drivstoffet,» sier Rypdal. Virgin-sjef Richard Branson har imidlertid tro på at det er mulig å utvikle nye typer biodrivstoff, som kan brukes i høyere luftlag. Men utfordringen er foreløpig ikke løst. Selskapet Amyris har konvertert teknologi som opprinnelig brukes for å lage medisin mot malaria, til biodrivstoff for fly. Selskapet er i samtale med Virgin for å bruke drivstoffet i flyene. Biodrivstoffet er også mer effektivt enn fossilt flydrivstoff, ifølge Amyris.

Økte avgifter

Flere miljøvernorganisasjoner krever at avgiftene på drivstoffet økes. World Wildlife Fund (WWF) mener det er uforståelig at avgiftene er så lave, og etterlyser avgift både på innenlands og utenlands flytrafikk. De mener det vil bidra til å redusere etterspørselen etter flyreiser.

«Luftfarten har levd på billig drivstoff i årevis,» sier samferdselsrådgiver Schlaupitz i Naturvernforbundet.

Lave drivstoffutgifter har vært ensbetydende med billige flybilletter. «Dette har skapt reisemønstre og vaner som er vanskelig å snu når de først er etablert. Folk er blitt vant til å fly mye,» sier Schlaupitz.

Regjeringens viktigste kort for å få ned utslippene fra utenlandstrafikken er EUs kvotesystem for bedrifter, ETS, som Norge etter planen skal knytte seg til neste år. Her skal alle flygninger internt i EU og EØS-området etter planen inkluderes fra 2011. Fra 2012 skal kvotesystemet også omfatte flygninger til og fra EU/EØS-området. Myndighetene skal fastsette den totale utslipps­mengden av klimagasser som selskapene har lov til å slippe ut. De som slipper ut for mye, må kjøpe kvoter, reduksjon gir salg av kvoter. Den norske regjeringen ønsker å være en pådriver for å lage et internasjonalt system. I tillegg vil den også jobbe for internasjonal skatt på flytransport.

I et slikt kvotesystem skal kvotene kunne omsettes fritt mellom luftfartssektoren og andre sektorer, ifølge Avinor. Men det er mange problemer, blant annet hvilket geografisk område systemet skal omfatte. Fordelingen av kvoter mellom flyselskapene er også en hard nøtt å knekke.

Kritisk til Avinor

Naturvernforbundet krever derimot et eget kvotesystem for luftfarten der det ikke er mulig å kjøpe og selge kvoter mellom flysektoren og andre. De mener effekten av det planlagte systemet vil svekkes dersom andre sektorer selger kvoter til flysektoren, som har en rekke tilleggseffekter på klimaet utover CO2-utslipp. Forbundet er også kritisk til kapasitetsøkningen på norske flyplasser. «Hvis myndighetene sier nei til utbygging av norske flyplasser, vil det dempe etterspørselen etter flyreiser,» sier Schlaupitz.

Han mener Avinors rolle i utbyggingen av norske flyplasser er uheldig. «Dagens økonomiske system hvor den store trafikkveksten på de store flyplassene subsidierer de små flyplassene i distriktene, kan ikke fortsette. Systemet gir Avinor insentiver til å bygge ut de store flyplassene for å holde veksten oppe og på den måten finansiere småflyplassene,» sier Schlaupitz. Naturvernforbun-det foreslår i stedet at flyplassenes driftstilskudd sikres gjennom bevilgninger over statsbudsjettet.

Statssekretær Tungesvik mener det er fullstendig feil at kryssubsidieringen stimulerer til økt trafikkvekst ved de store flyplassene. «Snarere tvert i mot. Å gå bort fra lik pris-prinsippet ville økt lufthavnavgiftene ved de regionale flyplassene og senket avgiftene på de største flyplassene. Det hadde for eksempel for Gardermoen ført til enda lavere flyplassavgifter, billigere flyturer og enda flere helgeturer til Barcelona.»