Mislykket kommunikasjon: Den økonomiske politikken blir verken forstått eller akseptert

Den økonomiske politikken har liten støtte i befolkningen | Folk vet ikke hvor stort oljefondet er | Beslutningstakere har ikke lyktes med å formidle målene for politikken | Ekspertråd: Kommunisér direkte med folket

Publisert Sist oppdatert

Kløften vokser mellom befolkningens forventninger til den økonomiske politikken og politikernes muligheter. Presset på finanspolitikerne om å bruke mer oljepenger øker stadig. Politikere og myndigheter kunne bygd bro over denne kløften med god formidling av grunnlaget for politikken, men dette har de foreløpig ikke lyktes med. Det er konklusjonen på Mandag Morgens analyse av kommunikasjonsutfordringene for finanspolitikere og byråkrater. Konklusjonen underbygges av resultatene i en ny meningsmåling om befolkningens syn på og kunnskap om økonomisk politikk.

De siste årene har de ansvarlige for pengepolitikken i mange land, også i Norge, arbeidet bevisst med sin kommunikasjonsstrategi. Grunnen er en utbredt oppfatning om at god kommunikasjon er en forutsetning for at sentralbankene skal klare å oppfylle sine politiske mål. Samtidig sier en av verdens fremste økonomer at god kommunikasjon er avgjørende for at den økonomiske politikken, og demokratiet som sådan, skal fungere.

Meningsmålingen MMI har utført for Mandag Morgen, viser at finanspolitikernes sparelinje møter liten forståelse i befolkningen. Halvparten av de spurte mener vi bør bruke mer oljepenger enn det som ligger i budsjettforliket, mens bare en av seks mener vi bør bruke mindre. Særlig folk som tror oljefondet er større enn det faktisk er, mener vi bør bruke mer (se figur 1). Målingen viser også at svært få vet hvor stort oljefondet er (se figur 3).

Den økonomiske politikken er altså svakt forankret i befolkningen. For det første er det liten kunnskap om premissene for den langsiktige politikken, for det andre er det svak oppslutning om politikken.

Fremmedgjørende teoridebatt

Konsekvensene av økende forventninger til bruk av oljepenger kan bli meget alvorlige. Sommeren 2000 tegnet et utvalg nedsatt av Finansdepartementet opp tre mulige scenarier for utviklingen i norsk økonomi i årene fremover. Hovedforskjellen mellom scenariene lå i bruken av oljepenger i årene frem til 2020. De fire budsjettene som er vedtatt siden da, ligger nær det utvalget kalte Vegringsalternativet (se figur 2). Dette scenariet ville innebære en sterk vekst i bruken av oljepenger de første årene, med en omfattende nedbygging av industrien. Når oljen er utvunnet og oljefondet tomt, vil kraftige innstramninger i offentlig sektor tvinge seg frem, med høy arbeidsledighet og store omstillingsproblemer. Utvalget konkluderte med at det må «være et mål å forhindre» en slik utvikling.

Finansdepartementets argumentasjon for den økonomiske politikken fremstår som teoretisk, preget av økonomiske fagtermer. Når landets økonomer slutter rekkene bak departementet, har politikken stor autoritet. Men de siste årene er enigheten brutt. Når Fremskrittspartiets finanspolitikere Siv Jensen og Torgeir Høien angriper finanspolitikken (sist i Dagens Næringsliv 15. november og i november-utgaven av tidsskriftet Økonomisk Forum), gjør de det i økonomenes språkdrakt og på økonomenes hjemmebane. Teoridebatten virker fremmedgjørende og polariserende på befolkningen, mener kommunikasjonseksperter. «Myndighetene har ikke nådd ut til befolkningen med god kvalitativ informasjon omkring den økonomiske politikken. Denne informasjonen forblir en godt bevart hemmelighet i den økonomisk-politiske eliten,» sier daglig leder i kommunikasjonsbyrået Gambit Hill & Knowlton, Lars Erik Grønntun.

Mandag Morgen har også snakket med en rekke redaktører i regionaviser. Konklusjonen på disse samtalene er at den langsiktige strategien for den økonomiske politikken fremstår som uklar. Like mange mener det er hensynet til prisveksten som hensynet til fremtidens pensjonister, som er det sentrale argumentet for å spare oljepenger. Likevel oppfattes statens og departementets autoritet på området som stor. «Folket godtar myndighetenes argumenter om bruk av penger. De fleste forstår at det blir inflasjon av økt bruk av penger,» sier nyhetsredaktør Gunnar Tore Larsen i Dagningen. Flere peker på problemet med å skape forståelse for bestemmelsene om bruk av oljepenger – handlingsregelen – når de samme politikerne bryter regelen hver gang. «Hvert brudd på handlingsregelen underminerer respekten for den», sier politisk redaktør Harald Kjølås i Sunnmørsposten. NRKs politiske kommentator Magnus Takvam mener at begrunnelsen for handlingsregelen var god, men at den er i ferd med å bli irrelevant når unntakene blir regelen.

Enormt kommunikasjonsbehov

De siste årene har sentralbankene over hele verden styrket kommunikasjonen utad, og begrepene «sentralbankologi» og «Fed Watchers» betegner hvor grundig kommunikasjonen fra sentralbankene analyseres. I tillegg til renten og intervensjoner i valutamarkedet, regnes taler av sentralbankledelsen og bankenes rapporter som et sentralt virkemiddel for at sentralbankene skal nå sine mål. «Vi følger en mediestrategi og en detaljert informasjonsplan,» sier informasjonsdirektør Poul Henrik Poulsson i Norges Bank.

I sin siste bok skriver Joseph Stiglitz, nobelprisvinner i økonomi i 2001, at «hvis demokratiene skal fungere, må innbyggerne forstå de viktigste spørsmålene som våre samfunn står overfor (...). Og ingen spørsmål er viktigere for mange mennesker enn dem som angår vår økonomi (...).»

Betydningen av kommunikasjon for å nå målene i den økonomiske politikken fremheves derimot ikke av ledende norske finanspolitikere.

«Det blir for enkelt å fremstille dette som et informasjonsproblem,» sier Jens Stoltenberg, leder i Arbeiderpartiet. Han peker på at de økonomiske sannhetene som ligger til grunn for handlingsregelen er ubehagelige, og at mange derfor ikke ønsker å forstå dem.

Han får følge av informasjonssjefen i Finansdepartementet, Anne-Sissel Skånvik. «Å informere om den økonomiske politikken totalt sett er selvfølgelig et folkeopplysningsprosjekt. Men man kan alltid gjøre mer, og nå enda flere. Utfordringen er å forklare hva handlingsregelen innebærer på en slik måte at det når gjennom til «mannen i gata», sier hun.

Lars Erik Grønntun mener like fullt at kommunikasjonsutfordringen i tilknytning til den økonomiske politikken er kraftig undervurdert. «Man har overlatt til mediene å kommunisere de langsiktige målene i den økonomiske politikken. Dette er for svakt. Myndighetene burde selv tatt dette ansvaret,» sier Grønntun.

Alexander Cappelen, leder for Senter for etikk og økonomi ved Norges Handelshøyskole, er enig med Grønntun i at kommunikasjonsproblemet ikke er løst. «Det er viktig å sette en grense for bruk av oljepenger, men det er vanskelig å kommunisere denne grensen når det er åpenbart at den er «tilfeldig,» sier han. Han er kritisk til at Finansdepartementets grense for bruk av oljepenger – den såkalte krittstreken – fremstilles som at dette er den eneste riktige grensen. «Alle forstår at det ikke gjør noe å bruke en million kroner mer enn Finansdepartementet foreslår, likevel får publikum inntrykk av at departementet mener at det er svært skadelig. Argumentet gjennomskues derfor av befolkningen,» sier Cappelen.

For bombastisk

På mange politikkområder vil det være slik at jo bedre forankret målene for politikken er i befolkningen, jo lettere blir det å nå dem. «Den økonomiske politikken er ikke godt nok forankret i folket. Politikerne er for opptatt av å diskutere verktøyene, og ikke hva verktøyene skal brukes til. Mange politikere holder stramheten i budsjettet som det viktigste, mens det viktigste for folket er hva pengene i budsjettet kan gjøre for deres skoler, sykehus og gamlehjem,» sier retorikkforsker Tom Are Trippestad ved Høgskolen i Bergen. Grunnen til at målene er dårlig forankret i befolkningen, kan være at de som utformer politikken er for opptatt av de faglige spørsmålene. Dette går på bekostning av informasjonsarbeidet.

Begrunnelsen for å spare er endret betydelig de siste årene, samtidig som pengebruken har økt og krittstreken er flyttet. «Bakgrunnen for innføringen av handlingsregelen var at den tidligere begrunnelsen ikke ble forstått. Handlingsregelen er enkel. Autoriteten til systemet ble imidlertid kraftig svekket da daværende statsminister Jens Stoltenberg endret syn nærmest over natten. Tidligere slo han kategorisk fast at vi ikke kunne bruke et øre mer, så gikk han inn for å bruke 4 milliarder ekstra,» sier politisk kommentator Aslak Bonde. Det første året vi hadde handlingsregelen, ble den oppfattet som en mekanisk regel om å bruke 4 prosent av oljefondet over statsbudsjettet. «Bruk utover 4 prosent av oljefondet ble fremstilt som uansvarlig. De siste par årene har regjeringen foreslått å bruke mye mer enn 4 prosent. Nå fremstilles de som vil bruke mer enn regjeringen som uansvarlige,» sier han.

De to siste årene har regjeringens viktigste argument for ikke å bruke mer oljepenger vært at dette kan gi høyere rente. For mange mennesker vil imidlertid høyere rente være en akseptabel pris å betale for mer velferd. «De som vil bruke mer penger, har en langt enklere propagandaoppgave enn de som vil bruke mindre,» sier Stoltenberg.

Likevel kan en vag og tildels springende argumentasjon for ikke å bruke mer penger være en grunn til at synspunktet har så dårlig oppslutning. «Når regjeringen sier at vi ikke kan bruke mer oljepenger fordi dette vil skape press i økonomien, svarer Frp med å foreslå utenlandsbudsjetter,» sier Grønntun.

Skremselsbildene regjeringen tegner når noen foreslår å bruke mer oljepenger, virker mindre avskrekkende når det viser seg at de ikke slår til. I budsjettet for 2003 sa regjeringen at man ikke måtte bruke mer oljepenger enn de 30 milliardene den selv foreslo. Mer bruk enn dette var uansvarlig, og kunne medføre renteøkning. Nå viser det seg at regjeringen ikke brukte 30, men 40 milliarder kroner i 2003. Samtidig har vi vært vitne til tidenes rentekutt fra Norges Bank. «Grensene for hva som er fornuftig bruk av oljepenger, fremstilles som å være langt fastere enn de i realiteten er. Den store uenigheten økonomene imellom bidrar også til at de bombastiske spådommene fra Finansdepartementet gjennomskues,» sier Cappelen.

Kommunisere direkte med folket

Pressefolk, politikere og informasjonseksperter erkjenner alle at finanspolitikerne og Finansdepartementet har en svært vanskelig oppgave i å kommunisere den økonomiske politikken til folket. Mange mener imidlertid at utfordringen ikke er håndtert godt nok. Direkte kommunikasjon med befolkningen kan være en nøkkel. Sverige har nylig lagt om sitt pensjonssystem, ledsaget av en aktiv informasjonspolitikk fra regjeringen. Hvert år får alle svensker en oransje konvolutt fra Riksförsäkringsverket. I brevet står det hvor mye man kan vente seg i pensjon når man går av. Ulike forutsetninger for lønnsutvikling og levealder, og de konsekvensene dette har for pensjonsutbetalingen, er også beskrevet. «Vi ville gi hver enkelt innbygger et bedre grunnlag for å treffe viktige beslutninger, som når man vil gå av med pensjon,» forteller tidligere pensjonsminister Bo Könberg, som i dag representerer Folkpartiet i Riksdagen.

«Norske myndigheter har liten tradisjon for å kommunisere direkte med befolkningen, men de burde gjøre det nå,» sier Lars Erik Grønntun. Hans forslag er at myndighetene sender et brev til hver nordmann en gang i året, for eksempel sammen med selvangivelsen, hvor de beskriver hvorfor vi har et oljefond og hvor stort det er. Uten å begynne med skremselspropaganda kan de også presentere noen alternativer, for eksempel hva som skjer med pensjonene om 30 år dersom vi hvert år de ti neste årene bruker 20 milliarder kroner mer enn planen. «Enkelte amerikanske delstater sender årlige brev til sine skattebetalere, hvor de beskriver hva den enkeltes skattepenger har gått til av veier, skoler og sykehus,» sier han. Under EU-kampen i 1994 sendte Utenriksdepartementet en informasjonspakke til hver husstand. «I dag må behovet være enda større, og dersom oljefondet blir et pensjonsfond, vil dette være en ypperlig anledning for en stor, nasjonal informasjonskampanje omkring disse viktige spørsmålene,» fastslår Grønntun.

Tekstforfatter Ingebrigt Steen Jensen er enig i at direkte kommunikasjon med befolkningen kan bidra til å løse kommunikasjonsproblemet. «Det viktigste er likevel at man bruker et språk som forstås. For det første må ikke resonnementene være for lange. For det andre må de ikke inneholde ordene konkurranseevne, overoppheting, budsjettbalanse, handlingsregel, rente eller inflasjon. For å forklare sammenhengene uten å bruke de økonomiske fagtermene, må man tenke nytt,» sier Steen Jensen. Han misunner imidlertid ikke politikerne formidlingsoppgaven de har påtatt seg, og superoptimisten mener det er en nesten umulig oppgave å preke sparing til en nasjon som ikke har noen krisefølelse. «Men med bedre kommunikasjon kan kanskje halvparten av befolkningen overbevises, mot 2 prosent i dag,» sier Steen Jensen.

Referanser

Joseph Stiglitz: «The Roaring Nineties», Norton 2003.

Tekstboks

Informasjonen fra Finansdepartementet

Finansdepartementet erkjenner at det har en stor oppgave i å forklare strategien som ligger bak den økonomiske politikken. «At det er en pedagogisk utfordring å forklare dette er klart,» sier informasjonssjef Anne-Sissel Skånvik. Departementets praktiske utfordringer ligger blant annet her:

• Organisasjon: En klassisk utfordring for en organisasjon er å integrere kommunikasjonsarbeidet som en del av kjernevirksomheten. I et tungt fagdepartement som Finansdepartementet, hvor de fleste ansatte er økonomer og jurister mens informasjonsavdelingen domineres av journalister, er utfordringen ekstra stor.

• Retorikk: Den økonomiske politikken begrunnes og forklares med kompliserte økonomiske begreper og resonnementer. «En kan ikke behandle det norske folk som om det bestod av 4 millioner sosialøkonomer,» sier Ingebrigt Steen Jensen.

• Nettside: På Finansdepartementets nettsider er begrunnelsen for den økonomiske politikken litt bortgjemt, under overskriften «Norsk økonomi». Informasjon om handlingsregelen er en film av et timelangt foredrag, et dokument med plansjene fra samme foredrag, et 20 sider langt kapittel fra boken «Hva gjør oljepengene med oss», og en lenke til stortingsmeldingen hvor reglene ble foreslått. I tillegg er utformingen av politikken beskrevet i departementets budsjettportal.

Powered by Labrador CMS