Norden en supermakt i FN - 1 av 6 spesialutsendinger fra nordiske land

Norge har aktivt brukt pengemakten til å presse frem reformer og for å få ansatt flere nordmenn i FN. I UD jobber man nå med å utforme en ny policy for støtten til FNs fond og programmer.

Sverige er nå den tredje største giver til FNs fond og programmer og bidrar med vel 800 millioner dollar. Norge er nummer seks på listen, med 692 millioner dollar årlig, like bak Japan og Nederland. Dersom veksten i de norske bidragene til FN fortsetter, kan Norge fort rykke flere plasser opp på listen. Regner man i forhold til antall innbyggere er Norge allerede største bidragsyter.

Det er ingen ønskesituasjon at noen små land i Europas utkant har en slik dominerende plass i verdensorganisasjonen, og i Utenriksdepartementet er man bekymret. «Den skjeve byrdefordelingen kan ikke fortsette. Både G8-landene og nye aktører som Kina bør bidra med mer,» sier underdirektør i UD, Lars Petter Henie til Mandag Morgen.

Men statistikken over givere til FNs fond, programmer og fagorganisasjoner er ikke lystig lesning, dersom målet er å få flere store til å bidra mer. Norge bidrog i 2006 med mer penger enn G8-landene Tyskland, Frankrike og Italia til sammen (se tabell 1).

USA er den klart største giveren med 2,4 milliarder dollar. Den kontroversielle amerikanske kornstøtten til Verdens matvareprogram utgjør en meget stor andel av USAs bidrag, og gjør det vanskelig å sammenligne USAs bistand med andres. Kornleveransen har i noen tilfeller vært ødeleggende for lokale markeder, og er et omstridt emne i de fastlåste forhandlingene i Verdens Handelsorganisasjon (WTO).

Holder vi de amerikanske kornleveransene utenfor, er Sverige og Norge med 14 millioner innbyggere en større bidragsyter til FNs fond og programmer, enn USA. Det betyr at Norge og Sverige sammen med de andre nordiske landene har en dominerende stilling når det gjelder finansiering av store FN-organisasjoner som FNs befolkningsfond (UNFPA), FNs barnefond (UNICEF), FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og FNs utviklingsprogram (UNDP). Norge alene gir for eksempel det største kjernebidraget til UNDP. I år utgjør bidraget 860 millioner kroner.

FN-systemet er sårbart og et nytt politisk regime i et av de nordiske landene, som ikke vil støtte FN, kan bety økonomisk krise. «Vi kan ikke forvente at de andre nordiske landene bare skal dekke regningen dersom det skjer,» sier Henie.

Raskt voksende land som Kina, India og Russland har gjort FN til en viktig arena for sin utenrikspolitikk, men de har ikke fulgt opp med økninger i bevilgningene. Henie mener at for eksempel Kina, som har verdens største valutareserve, burde kunne bidra med mer penger for å styrke FN-systemet.

* Alle bør med: Norge gir mest til FN per capita, og jobber for at flere land skal ta ansvar.

* Stiller krav: Norge har de siste årene stilt strenge krav til FN om reformer. Etter en reduksjon i det direkte FN-bidraget under Bondevik-regjeringen, har de rødgrønne på ny økt innsatsen.

* Mange nordmenn med: Som motytelse for pengebidragene, får de skandinaviske landene en rekke toppstillinger i FN-systemet.

Småstatspolitikk

Statssekretær i Utenriksdepartementet Håkon Arild Gulbrandsen, sier til Mandag Morgen at det er et utrykk for at Norge prioriterer FN, når regjeringen øker bistanden til organisasjonen i en situasjon der Norge allerede er den største bidragsyteren målt per innbygger, men han medgir at det er et problem at ikke andre land prioriterer FN nok. «Vi prøver å ta dette opp med både G8-landene og andre i relevante fora,» sier han.

Det er neppe tilfeldig at de store landene ikke har samme omtanke for FN som de små nordiske landene. Tidligere utviklingsminister Anne Kristin Sydnes sier Nordens satsing på FN er klassisk småstatspolitikk. «De små landene har alltid hatt stor interesse av et sterkt FN,» sier hun. Hun mener det er nødvendig å styrke FN på en rekke områder og i Sydnes’ tid som minister ble de norske bidragene til FN økt kraftig. Sydnes’ erfaring er at det er stort rom for å påvirke FNs organisasjoner. «Det er viktig å forfølge pengene med policy. Gode forberedelser og kunnskap er veien til makt i FN,» sier hun.

De nordiske landene har vært arkitektene bak mange av reformene i FN siden begynnelsen av 90-tallet. Målet har vært å reformere FN på landnivå for å gjøre FNs operative virksomhet mer effektiv. Da den forrige generalsekretær Kofi Annan i februar 2006 satt sammen et panel som skulle legge frem forslag til en ny reformrunde i FN, ble statsminister Jens Stoltenberg leder av panelet sammen med statsministrene i Pakistan og Mosambik. Også to svensker var med i utvalget. Stoltenberg-panelet foreslo at FN skal arbeide med ett program, ett budsjett, en leder og med ett kontor i hvert land. FN har vært preget av fragmentering, overlapping og konkurranse. I mange land opererer mer enn 20 FN-organisasjoner, mange med små budsjetter.

Skremte FN-sjefene

I mange år ble norske penger til FN sendt uten politiske føringer. Bevilgningsbrevet ble signert av en embetsmann i Utenriksdepartementet, og pengene ble overført. FN-organisasjonene skulle gjennomføre sine egne prioriteringer og egne mål.

De siste årene har Norge vist større vilje til å bruke pengemakten. Det begynte med forrige utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson. Hun la i 2005 politiske føringer i brevet til de ulike FN-organisasjonene, og signerte dem selv. Føringene var ikke særnorske krav, men basert på at Frafjord Johnson løftet frem styrevedtak som skulle følges opp, ikke minst i forhold til FNs egen reform.

I 2004 holdt Frafjord Johnson en tale på et møte for toppsjefene i FNs fond og programmer, som sendte sjokkbølger gjennom FN-byråkratiet. I kraftige ordelag kritiserte hun fragmenteringen i FN. Hun sa at reformer som var vedtatt ikke var gjenstand for forhandlinger og at de måtte gjennomføres straks. «Vi står klar til å kanalisere ressurser til organisasjonene der vi ser størst fremgang,» sa Frafjord Johnson, som talte på vegne av syv land, inkludert Storbritannia og Tyskland. Frafjord Johnsen valgte å holde igjen på støtten til FN, og i stedet øke bevilgningene til Verdensbanken.

Den rød-grønne regjeringen har endret denne praksisen, og lagt opp til en ambisiøs FN-politikk som bygger på at støtten skal økes kraftig. I Soria Moria-erklæringen heter det at bistand gjennom internasjonale organisasjoner «skal i økende grad forskyves fra Verdensbanken til utviklingsprogrammer og nødhjelpstiltak i regi av FN-organer.»

Solheim brukte pengemakten

Men utviklingsminister Erik Solheim har også i to tilfeller brukt pengemakten rått. Solheim skrev inn i tildelingsbrevene en forventning om at organisasjonene ansetter flere nordmenn. I UNDP har dette virket, og ved utgangen av 2006 var det 27 nordmenn i organisasjonen, en i den øverste ledelsen og tre på direktørnivå. På kort tid nådde man målet om en fordobling av antall nordmenn.

Norge truet også FNs befolkningsfond inn i folden når det gjelder FN-reformer. Like etter at Stoltenberg-panelet hadde lagt frem sitt forslag om et FN på landnivå, presenterte befolkningsfondet et forslag som gikk i stikk motsatt retning. Befolkningsfondet foreslo å lokalisere sitt regionkontor for Afrika i Addis Abeba i Etiopia, hvor det ikke finnes noen andre regionale FN-kontorer.

En norsk diplomat karakteriserer forslaget som «et slag i ansiktet». Norge hadde økt støtten med 27 prosent på et år og var fondets tredje største giver. Solheim protesterte, og truet med å holde tilbake 166 millioner kroner. Trusselen virket. Regionkontoret skal lokaliseres i Johannesburg, hvor flere andre FN-organisasjoner er representert.

De nordiske landene er også ofte raskt på banen for å finansiere nye tiltak. Eksempler er FNs nødhjelpsfond og FNs fond for fredsbygging. Fondet for fredsbygging har nesten nådd målet sitt om å reise 250 millioner dollar de første to årene. Norge og Sverige bidrar med nesten en tredjedel av pengene, mens USA glimrer med sitt fravær.

Norge har ikke skrevet noe bevilgningsbrev for 2008 og i Utenriksdepartementet arbeides det med en ny policy. UD er tilbakeholdne med å kommentere disse diskusjonene. Men sentralt står en økonomisk styrkning av FNs utviklingsaktiviteter med flerårige tilskudd og forbedring av arbeidsmetodene i FN i tråd med Stoltenberg-panelets anbefalinger. FN-organisasjonene har de siste årene fått en mer resultatbasert rapportering. Det blir meldt om fremgang, og i pilotland som har testet ut Stoltenberg-panelets anbefalinger, er også tilbakemeldingene positive.

Sentralt står også balansen mellom å respektere FNs styrende organer og det å komme med særnorske krav. Norge er i ferd med å bli en svært stor giver i en rekke FN-organer, og da er det viktig at landet er en forutsigbar aktør. Det kan svekke FN-organisasjonenes autoritet hvis et lite land som Norge for ofte vifter med sjekkheftet for å få viljen sin.

Sterkt nettverk inn i FN

Norge er også opptatt av at organisasjonene ikke overlapper og går utover sitt mandat. «For eksempel mener vi at Verdens Matvareprogram skal drive med nødhjelp og ikke langsiktige landbruksprosjekter. Organisasjonene må klargjøre gråsoner med overlapping. Dette er helt i tråd med Stoltenberg-panelets anbefalinger om å finne en best mulig arbeidsdeling mellom FN-organisasjonene,» sier Gulbrandsen.

Statssekretær Gulbrandsen sier det også er viktig med nordmenn i sentrale posisjoner i FN for å få en bred kontaktflate, og både Norge og de andre nordiske landene har greid å bygge opp et solid nettverk inn i FN (se tabell 2).

En oversikt over FNs generalsekretærs utnevnelser av spesialutsendinger gir en indikasjon på Nordens posisjon. Av 88 navn er 15 fra Norden. Det betyr at hver sjette utsending de siste årene er fra et av de nordiske landene. Den siste utnevnelsen er Kai Eide som FNs spesialutsending i Afghanistan.

Når det gjelder topp-stillinger i selve FN-systemet er det Sverige som har flest topposisjoner i FN blant de nordiske landene. Høyest i FN-systemet sitter Inga Britt-Ahlenius, som er visegeneralsekretær med ansvar for internkontroll og revisjon. Fra Sverige er hun kjent som en som ikke var redd for å utfordre det svenske establishment, og det var amerikanerne som foreslo Ahlenius til jobben som FNs vaktbikkje.

Også Norge har gjort det bra når det gjelder å få toppstillinger i FN-systemet de siste årene. Jan Egeland og Geir O. Pedersen har begge vært visegeneralsekretærer, men er nå tilbake i Oslo, mens Hilde Frafjord Johnson og Olav Kjørven sitter i toppledelsen i henholdsvis UNICEF og UNDP.

Redaksjonen Mandag Morgen

Ansvarlig journalist: Bjørn Amland

redaksjon@mandagmorgen.no