Synspunkt | Knut Stensland: Er den militære selvtilliten for høy?

­Knut Stensland har over 20 års erfaring fra forsvarssektoren, sivil og militær utdanning fra Sjøkrigsskolen og NTNU i Trondheim. Han er for tiden i en avsluttende fase av utdanningen ved Stabsskolen ved Forsvarets Høyskole.

Lyst til å sende oss et innlegg? E-post-adressen er synspunkt@dagensperspektiv.no

SYNSPUNKT: I kjølvannet av lanseringen av boka «Militær leder- og ledelsesutvikling» kritiserte Frode Dale boka for ikke å berøre arbeidsgiverrollen. Redaktørene har besvart kritikken, og viser til at «vårt prosjekt har vært å etterforske og dokumentere aktivitetene som faller under 'lederutvikling,' og her har vi fått det vi har fått».

Kanskje er nettopp mangelen på innspill én av forsvarssektorens største utfordringer, og ikke selve boken?

Forsvaret definerer «militær ledelse» som bestående av lederskap og styring, der arbeidsgiverrollen er en del av styringsdimensjonen. Militær leder- og ledelsesutvikling skal dermed også inkludere utvikling av ferdigheter knyttet til styring. God styring og ledelse er uløselig sammenvevd. Det er umulig å ha effektiv styring uten god ledelse, og vice versa.

Derfor dekker boken faktisk en del av grunnlaget for god styring.

• LES OGSÅ: Ny bok: Alt om ledelse − i Forsvaret

Utsagnet «vi har fått det vi har fått» avslører, til tross for dette, to bekymringsverdige signaler:

• Det er åpenbart for lite fokus på styring i en akademisk sammenheng i forsvarssektoren.
• Styringsdimensjonens betydning for militær ledelse er ikke tilstrekkelig forstått og anerkjent.

Det første punktet har medført en debatt, der Dale og andre uttrykker misnøye med sektorens kompetanse og fokus på styringsdimensjonen.

Det andre punktet kan løses gjennom det første – et økt akademisk fokus på styring i sektoren vil øke forståelsen. Et slikt fokus vil vise hvorfor effektiv styring er avgjørende for Forsvarets kjerneoppgaver, og forhåpentligvis vil anerkjennelsen følge som en konsekvens av økt innsikt.

Militær ledelse

Det unike med ledelsesfeltet er at man kan legge til et hvilket som helst prefiks for å skape noe spesielt. Noe av kjernen i militær ledelse er utøvelse av ledelse i farlige eller ekstreme kontekster, og det militære prefikset gir derfor mening.

Dersom definisjonen på militær ledelse legges til grunn, så bør også styringen anses som spesiell. Det er imidlertid ingen åpenbar logisk sammenheng mellom styring og utøvelse av ledelse i farlige eller ekstreme kontekster, men mer en indirekte kobling ved at styringen legger rammene for dette.

Eventuelle særtrekk ved den militære styringen er viktig å avklare, da dette vil legge premissene for styringen.

To syn på styring

Når det gjelder offentlige organisasjoner, er det to syn på hvordan disse kan styres. Det første hevder at offentlige og private organisasjoner «er fundamentalt like på alle uviktige områder» og derfor må styres forskjellig.

Det andre synet hevder at både offentlige og private organisasjoner kan styres på samme måte, da begge har mål, selv om målene kan variere.

Siden Forsvaret har valgt å definere styring som en del av militær ledelse, tyder det på at det første synet legges til grunn.

Dette forsterkes av en utredning fra et utvalg oppnevnt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som fremhever forskjellene mellom offentlig og privat sektor. Professor Åge Johnsen argumenterer for at dette er en feiloppfatning, og mener at styring i offentlige og private organisasjoner i hovedsak handler om likeartede problemer, og at man derfor kan bruke likeartede verktøy og modeller for å løse problemene.

New Public Management

Når vi ser på de verktøy og modeller som man er pålagt å bruke i offentlig sektor, så ser vi en retning som betegnes som «New Public Management». Denne retningen nedtoner forskjellen mellom offentlige og private organisasjoner, og fremhever at likeartede verktøy og modeller kan brukes i begge.

Retningen har medført et tankesett knyttet til at organisasjonsmodeller og styringsformer som konkurranseutsetting, markedsretting og incentiver kan overføres til offentlige organisasjoner.

En slik retning bygger på et tilsvarende syn som Johnsen argumenterer for. Retningen baseres i stor grad på en utredning fra 1987, populært kalt «Hermansen-utvalget».

Utvalget ble nedsatt som en konsekvens av kritikk knyttet til at organiseringen og styringen av offentlige organisasjoner ikke gav en tilstrekkelig effektivitet i tjenesteproduksjonen og problemløsningen. Det forbindes i dag med å ha tatt til orde for mer aktiv mål- og resultatstyring (MRS), og dagens økonomireglement fastsetter at departementene skal benytte MRS.

Uavhengig av hvilket hovedsyn på styring som legges til grunn for styring av offentlige organisasjoner, så pålegges offentlige organisasjoner i stor grad å bruke verktøy og modeller som nedtoner forskjellen mellom offentlige og private organisasjoner. Det finnes derfor ingen grunn til at styringen i offentlige organisasjoner skal være vesentlig annerledes enn annen styring.

Styringen må selvfølgelig tilpasses konteksten som den brukes i, men en slik tilpasning opplever man også behov for i private organisasjoner.

En mer politisert sektor?

Når vi ser på Forsvarssektoren spesifikt, så hevder blant annet professor Kjell Inge Bjerga, som forsker på Forsvaret, at Forsvaret blir mer politisert enn andre etater da ansvarsområdet er svært politisk sensitivt.

Det finnes også andre studier som trekker frem sektorens begrensede tilknytning til sivilt offentlig forbruk, noe som gjør den egnet for politisk styring og fordelingspolitikk. Dette kan resultere i begrenset administrativ autonomi for Forsvaret, noe som eksemplifiseres gjennom det siste kommunevalget, der flere politiske partier brukte Krigsskolens lokasjon som et valgkampmiddel.

Forsvarskommisjonen påpeker at forhold knyttet til fordelingspolitikk i perioder er satt foran forsvarsfaglige vurderinger, noe som Erna Solberg også mener var en faktor rundt langtidsplanen i 2016.

Under næringslivsseminaret «Blues og Business» har Solberg uttalt følgende: «Vi la ned noen baser og igangsatte flere andre endringer. Da følte jeg at debatten på Stortinget til dels ble preget av distriktspolitikk. Noen partier fant en nisje og hentet én stemme her og én stemme der.»

Særtrekk ved militær styring?

Basert på eksemplene, så kan det trekkes en konklusjon som tilsier at styring i forsvarssektoren har noen særpreg.

Jeg er imidlertid usikker på om disse eksemplene er unike for sektoren, da en også finner tilsvarende eksempler knyttet til blant annet debatten rundt lokaliseringer av politiet, samt en tilsvarende debatter i helsesektoren. Det kan godt være at faktorer rundt den politiske styringen er sterkere i forsvarssektoren, men dette er av slik karakter at jeg heller vil kategorisere det som kontekstuelle forskjeller, og som tidligere nevnt, forskjell i kontekster finner en også i private organisasjoner.

Det er derfor ikke noe som tilsier at styring i forsvarssektoren har noen særtrekk i forhold til private organisasjoner, og det kan derfor stilles spørsmål ved om det er nødvendig å definere styring som en egen del av den militære ledelsen.

Kunnskap om styring i forsvarssektoren

Definisjonen av styring i offentlige organisasjoner finnes i «Grunnlagsnotat for styring og styringsreformer i offentlig virksomhet». Styring defineres der som «et sett av tiltak som en overordnet instans bruker for å sikre at en underliggende etat opptrer i samsvar med fastlagte formål og innenfor de rammer som er trukket opp, og at gjeldende regler overholdes».

Grunnlagsnotatet deler styringen i tre deler: konstituerende, strategisk og operativ styring. Det handler om hvilket nivå styringen utøves på.

Forsvarets kjerneoppgave er å planlegge, lede og gjennomføre militære operasjoner. Organisasjonen har derfor innrettet kommandostrukturen etter dette, men denne strukturen passer ikke mot styring av organisasjonen, noe som har resultert i en styringsstruktur som er annerledes enn kommandostrukturen.

Den konstituerende styringen gjøres fra det politiske nivået, mens den strategiske styringen gjøres på etatsnivå, og den operative styringen er knyttet til virksomhetsnivået.

Forsvaret består hovedsakelig av personell som er utdannet ved egne institusjoner, og det er ikke uvanlig at Forsvarets kjerneoppgaver vektlegges i denne utdanningen. Det medfører at det er lite kunnskap om styringsstruktur versus kommandostruktur, noe som er kritikkverdig.

Kritikken bør imidlertid rettes mot nivået som har det overordnede ansvaret for ledelse i Forsvaret, og ikke mot de ulike utdanningsinstitusjonene, som primært er leverandører av utdanning. «Forsvarets grunnsyn på ledelse» plasserer ansvaret hos Forsvarsstaben, mens de ulike driftsenhetene er ansvarlige for fag- og funksjonsrettet utdanning for ledere.

Tidligere jurist i Forsvaret, Natalina Heia, har også uttrykt bekymring for kompetansenivået innenfor styringsområdet. Heia fremhever spesielt mangelen på juridisk kompetanse, særlig innenfor arbeidsrett.

Kritikken er mer faglig orientert enn knyttet til kunnskap om militær styring. Så det virker urimelig av Dale å bruke dette som et eksempel i en ellers balansert kritikk av kunnskapen om militær styring. I rettferdighetens navn, så må det også nevnes at tiltakene gjennom det pågående moderniserings- og effektiviseringsprogrammet ønsker å styrke denne type kompetansemiljøer ved å samle disse i sentrale enheter.

Styring på etatsnivå

En mer rettet kritikk er å se på beslutninger knyttet til styring på etatsnivå. Beslutninger på dette nivået er beslutninger som krever et langsiktig perspektiv for å se effekten. Dette gjør at man søker å oppnå full rasjonalitet knyttet til slike beslutninger. Manglende kompetanse kan medføre begrenset rasjonalitet, og beslutninger tas uten at hele utfallsrommet er kartlagt.

Diskusjonen rundt Forsvarsdepartementets utarbeidelse av mål er en slik diskusjon. Ragnhild Paulsen refererer til en rapport fra et eksternt konsulentselskap, BDO, som har evaluert forsvarsstaben (FST), og konkluderer med at det overordnede målbilde fra Forsvarsdepartementet i liten grad operasjonaliseres til konkrete delmål og styringsindikatorer i FST.

En slik konklusjon betinger at en skal ha en sterk kobling mellom mål og resultatstyring.

Når MRS diskuteres, er det viktig å sette søkelys på hvilken verdi en ønsker å skape. Rett bruk av MRS gir en styringskultur basert på kontinuerlig forbedring der resultatmålene brukes for evaluering og etablering av nye resultatmål.

For å oppnå dette, er det i mange tilfeller gunstig å ha en løs eller ingen kobling mellom mål og resultatstyring, dette gjelder spesielt offentlige organisasjoner der for tett kobling kan være utfordrende.

Politikernes manglende evne – eller vilje

Åge Johnsen trekker frem «politikerproblemet» som en grunn for å ha løse eller ingen koblinger. «Politikerproblemet» baseres på politikernes manglende evne eller vilje til å formulere klare målsetninger, da målformuleringer og prioriteringer er vanskelige og konfliktskapende.

Å knytte resultatinformasjon til disse kan gjøre arbeidet konfliktfylt og politisk ladet, som igjen utløser motstand mot iverksetting. Denne problemstillingen ungår man ved å ha en løs eller ingen kobling mellom målstyring og resultatstyring.

Forsvarssektoren bør derfor diskutere hvordan man skal bruke MRS for å oppnå verdirealisering, og ikke bare rapportering.

Uavhengig av hvilke eksempler som brukes, avslører de utfordringer med manglende kunnskap om styring. Professor Paal Sigurd Hilde har tidligere hevdet at konsekvensene av dette er dårlig styring, og advarer derfor mot at sektoren tilføres betydelige ekstra midler uten at styringen forbedres, et syn som også Forsvarskommisjonen er inne på.

Det positive er at sektoren selv er klar over disse utfordringene. Forsvarsministeren har uttrykt frustrasjon over sitt eget byråkrati i nasjonale medier. Han indikerer at sektoren ikke utnytter ressursene på en god nok måte, og derfor ønsker han å innføre en «tillitsreform».

Hva er problemet?

Kunnskapsutfordringen er åpenbart en del av problemet, men for å finne løsninger må vi fokusere på hva sektoren bør ha kunnskap om. Svendsen-utvalget ble satt ned for å «vurdere hvordan Forsvaret kan forbedre evnen til å rekruttere, beholde, utvikle og avvikle kompetanse, inkludert bidra til å utvikle nødvendig kompetanse i Forsvaret».

Utvalget konkluderte med at Forsvaret bør bruke sivil kompetanse i større grad, eventuelt supplert med militær tilleggsutdanning. Det er derfor ikke gitt at Forsvaret skal utvikle denne kompetansen selv. Utvalget påpeker tydelig at troen på at all kompetanse må utvikles internt, begrenser Forsvarets utvikling.

Det at styringen i sektoren ikke har vesentlige særtrekk, underbygger at kompetansen ikke trenger å utvikles internt. Videre er det faktum at offentlige og private organisasjoner bruker likeartede verktøy og modeller, noe som ytterligere underbygger at kompetansen kan «kjøpes».

En slik argumentasjonsrekke kan også brukes for å forsvare at boka «Militær leder- og ledelsesutvikling» ikke omtaler styring, da det er en rekke andre fagbøker som omtaler styring, både i private og offentlige organisasjoner.

En slik argumentasjonsrekke betinger også at dette er et bevisst valg, noe det åpenbart ikke er, da styring er definert som en del av den militære ledelsen. En kan derfor konkludere med at noe av problemet en mangelfull helhetlig tilnærming til styringsdimensjonen i den militære ledelsen.

Den overordne retningen settes av det politiske nivået gjennom Forsvarsdepartementet (FD) som utøver etatsstyring av Forsvaret, hvor Forsvarsstaben driver virksomhetsstyring av de ulike enhetene. Det oppleves som om retningen er tydelig innenfor enkelte områder, blant annet at Forsvaret ikke skal løse alle sine oppgaver med egne ressurser.

Denne retningen finner man i flere av de siste langtidsplanene, og gjør at forsvarssektoren er avhengig av å bruke sivile leverandører både i fred, krise og krig.

Det må derfor gjøres noen helhetlige vurderinger knyttet til hvilken kompetanse som er nødvendig. Høy grad av samhandling med kommersielle leverandører krever nødvendigvis kunnskap om sentrale mekanismer innenfor feltet, både på det politiske, etats- og virksomhetsnivået.

Det er, eller bør være, åpenbart at denne kompetansen er utfordrende å tilegne seg ved kun å ha arbeidserfaring fra Forsvaret.

En slik kompetanse består av en formalkompetanse, men også realkompetanse som kun kan tilegnes gjennom erfaring. Videre så er det ulik kompetanse knyttet til de tre nevnte styringsnivåene, slik at selve fag- og profesjonsutdanningen lett kan dekkes, noe en også ser ved at denne kompetansen finnes i støttestrukturen i sektoren.

Utfordringen, vil jeg påstå, er knyttet til denne form for kompetanse på de høyere nivåene, noe som utleder dette innleggets overskrift: Er den militære selvtilliten for høy?

Det er nemlig ikke gitt at lang og bred operativ erfaring gjør en egnet til å styre virksomheten. En slik kompetanse er riktignok avgjørende for virksomhetsforståelsen og oppdragsløsning av kjerneoppdragene, men styring av sektoren danner grunnlaget for løsning av kjerneoppdragene, og må derfor få økt fokus.

Sentralt i denne styringen er effektivitet. En effektiv organisasjon frigjør midler til å løse kjerneoppdragene på en best mulig måte, noe som er den politiske bestillingen til sektoren.

Hva er løsningen?

En del av løsningen er det redaktørene av boken «Militær leder- og ledelsesutvikling» fremhever som deres oppgave – nemlig å inspirere til utvikling innen feltet. Det er ikke så enkelt som bare å «hente» sivil kompetanse, selv om det kan være en del av løsningen.

En forutsetning for videreutvikling er å etablere mål og strategier for styringsdimensjonen av den militære ledelsen. En tillitsreform alene løser ikke problemet, da tillit allerede er grunnlaget for både Forsvarets styringskonsept og mål- og resultatstyring (MRS), som brukes til å styre virksomheten.

At dette av flere ikke oppleves som tillitsbasert, skyldes mer at MRS i dag brukes som rapporteringsverktøy og ikke som en metode for å styre virksomheten. En diskusjon om styring som en del av militær ledelse er derfor overmoden, og kunnskapen rundt styring må styrkes, uavhengig av hvordan det gjøres.

Diskusjonen bør ha et mål der sektoren gjør de riktige tingene, og ikke bare gjør tingene rett, da en slik tilnærming er det som skaper verdi for Forsvarets kjerneoppgave.

La oss derfor håpe at den neste boken om militær ledelse, gitt at styring fremdeles er en del av den militære ledelsen, får tilstrekkelig med innspill til å rettferdiggjøre tittelen «Militær ledelse: Styring og arbeidsgiveransvar».