Nye kommuner bondefanget av overinvesteringer

En evaluering av kommunereformen viser et tydelig fellestrekk for kommuner som i dag er slått sammen med andre:

Før sammenslåingen har «gammelkommunen» brukt bøttevis av millioner på investeringer i nye idrettsanlegg, parkeringsplasser og sykehjem – slik at «de andre» ikke skulle få kloa i sparepengene deres.

Det viser forskning som professor i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo, Jostein Askim, har gjennomført. Forskningen er gjennomført som en del av «underveisevalueringen av kommunereformen» som Norges Forskningsråd står bak.

– Strategisk overinvestering og overforbruk er regelen, konstaterer Jostein Askim.

Han la fram resultater fra evaluerings-forskningen sin på en konferanse for norske rådmenn og kommunedirektører i regi av Norsk rådmannsforum denne uken.

– Men det var å forvente. Det har skjedd i alle land som har hatt kommunereform.

Det skjedde både i Sverige, Danmark og Tyskland, påpeker Askim.

Fellesressursproblemet

Professor Askim og hans folk sier at man kan se på en kommune som en fellesressurs. Hans problemstilling er at dersom en kommune som står foran en sammenslåing med andre kommuner bruker veldig mye penger på sine innbyggere, plyndrer den kommunen da fellesressursene til den nye kommunen?

Sammenslåing skaper en ny felles ressurs: den nye kommunen. Men kommunepolitikere bryr seg mest om innbyggere i sin «gamle» kommune. Logikken har vært slik at pengene deres snart vill bli verdiløse, og burde veksles inn i håndfaste goder raskest mulig.

Dessuten vil da innbyggere i «den gamle» kommunen få all moroa, men bare en brøkdel av kostnadene, som jo veltes over på den nye kommunen.

Derfor har mange kommuner som har stått foran sammenslåing bygget nytt svømmebasseng, ny idrettshall eller anlagt nye parkeringsplasser – gjerne langt fra det nye kommunesentrumet.

– Det er som å sitte på masse pesetas du ikke får veksla inn. Det er faktisk en rasjonell handling, sier Jostein Askim.

«Hamstring»

Hamstring, kaller Askim denne måten å overforbruke penger på rett før en sammenslåing.

Danskene kaller det «pengeavbrenning». På engelsk sier man gjerne «last minute spending».

Askim definerer «hamstring» på følgende måte:

«Forbruk og investeringer større enn hva som ville vært tilfelle uten en sammenslåing, drevet av en forventning om at godene som frembringes forbeholdes dagens innbyggere, mens kostnadene deles med andre i den sammenslåtte kommunen».

– Man «smører» på et vis kommunereformen, og forsvarer seg med at «det er jo våre penger». Det er en slags utjevning av historisk ulikhet med protestantisk arbeidsmetodikk, sier statsvitenskapprofessoren.

– De som er redd de vil bli en utkant i den nye kommunen hamstrer mest, forklarer Askim.

En annen variant – en slags «motsatt hamstring» er at noen kommuner kanskje dropper å gjøre ting som burde gjøres ti den før kommunesammenslåing. Man regner med at den nye storkommunen tar seg av greiene. Dette skjedde ifølge Jostein Askim da Fana kommune i sin tid skulle innlemmes i Bergen. I Fana droppet man å utføre vedlikehold av kommunale veier i tiden før sammenslåingen.

Mange eksempler

Det er kommet fram flere eksempler på slike overinvesteringer i forbindelse med at kommunereformen har gått sin gang over landet.

Et skinnende eksempel på hvilke utslag denne «hamstringen» kan får er Øygarden kommune, som lyste ut anbud om asfaltering av parkeringsplasser med 24 timers frist.

En undersøkelse Kommunal Rapport gjorde i fjor viste at 67 prosent av de såkalte prosjektrådmennene – de som ledet den administrative delen av sammenslåingsprosessene rundt om – mener at «gamle» kommune- og fylkesstyrer har foretatt økonomiske disposisjoner som kan få negative konsekvenser for den nye kommunen/fylkeskommunen.

Fylkesmannen for Vestland, Lars Sponheim, sa det ganske så krystallklart i et intervju med Fjordens Tidende i mars 2019:

«Noko som går att, er at dei gamle kommunane driv med posisjonering. Dei set i verk investeringar raskt – før dei skal inn i ny kommune».

En masteroppgave fra BI analyserer de økonomiske disposisjonene i kommunene Mandal, Lindesnes og Marnardal etter at det ble klart at disse skulle slås sammen til nye Lindesnes kommune. Konklusjonene derfra styrker teorien om utstrakt «hamstring»:

• Alle kommunene endret sine økonomiske disposisjoner

• De økte eller fremskyndet investeringer til helse, skole og idrettsanlegg (fem idrettshaller ble vedtatt bygget)

• Prosessene gikk raskere enn vanlig, og veien fra vedtak til spaden i jorda ble kortere

• Rike Marnardal og uvillige Lindesnes (til sammenslåing) hamstret mest

• Årsaken var et ønske om å forebygge sentralisering i den nye kommunen

• Politikerne ville «smøre reformen» overfor innbyggerne

• Prosjekter med lave driftskostnader er mest greit (man ville altså unngå å pålegge den nye kommune store driftsutgifter)

«Norsk kommunereform-norm»

Jostein Askim og hans forskerkolleger har sammenlignet driftsutgifter og investeringer i kommunene i perioden 2012-13 og perioden 2014-16. Også de finner at hamstringen skyter fart etter kommunereformen.

• Territoriell usikkerhet (frykt for sammenslåing) var grunn nok til å hamstre.

• Men hamstringen var like vel høyest der sannsynligheten for sammenslåing var størst.

• De som var villige til sammenslåing hamstret nesten like mye som de som måtte tvinges

• Mer hamstring jo nærmere sammenslåing man kom

Askim har kommet fram til at det har dannet seg en slags norsk kommunereform-norm når det gjelder «hamstring»:

• Lånefinansiering er ugreit – det er plyndring av den nye kommunen

• Finansiering med sparepenger er OK, det er ‘egne penger’

Dagens rådmenn møter konsekvensene

– Er dette plyndring av fellesressurser? Det er jo goder? spør Askim.

Som forsker kommer han ikke med noe klart svar, men han peker på noen problematiske konsekvenser:

– Den nye kommunen arver prosjekter som kanskje er ineffektive. Det svekker den nye kommunens evne til selv å sette i gang nye, mer effektive og hensiktsmessige prosjekter, sier Askim.

– Men det som kanskje er mest problematisk ved alt dette er jo at velgerne i den nye kommunen mangler noen å holde ansvarlig, sier statsviteren.

Rådmann og kommunedirektører som overhørte Jostein Askim under rådmannskonferansen denne uken, kjente seg godt igjen i forskerens beskrivelser.

– Investeringsviljen i de to sammenslåtte kommunene i Nordre Follo de siste årene har skapt store problemer for den nye organisasjonen, sier rådmann Gro Herheim i Nordre Follo.

Molde-rådmann Arne Sverre Dahl er skjønt enig:

– Hva slags situasjon står vi i nå? Vår situasjon har endret seg økonomisk. De sammenslåtte kommunene i Molde hadde ulikt utgangspunkt. Du får ikke en levende ved å slå sammen to daue, sukker han.

– Kommunesammenslåing er som å flytte en kirkegård. Du kan ikke regne med noe hjelp nedenfra, skyter professor Askim inn.

Hamstrings-investeringene de gamle kommunene gjorde før sammenslåing kan gi den nye kommunen er røff start, mener flere av rådmennene Dagens Perspektiv snakket med under konferansen. Den nye kommunen blir bondefanget, og det kan snike seg inn en følelse av hevnlyst. Av å ha blitt lurt. Det gir ingen ideell start for en ny kommune.

Og må man kanskje reversere populære vedtak. Det er i alle fall ikke noen god start.

Assisterende kommunedirektør Nils Petter Borge i Bjørnafjorden kommune, var tidligere rådmann i nå sammenslåtte Fusa kommune. Hans konklusjon er det ikke mulig å argumentere mot:

– Det skal bo folk her etter 2020 også.