– Forsvaret trenger ikke mer penger, men bedre styring

Tirsdag ble Forsvarets årsrapport lagt fram, og forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen var klar i talen da kan la fram tallene: påleggene fra Stortinget sprenger forsvarsbudsjettene, og pengene strekker ikke til.

På toppen av langtidsplanen fra 2016 kom et forlik mellom regjeringspartiene og Ap fra i fjor høst om å styrke hæren og heimevernet, som gjør at budsjettene nå ikke går opp. Den sikkerhetspolitiske situasjonen i nordområdene har også ført til at Forsvaret må bruke rundt 100 millioner kroner mer årlig i økt beredskap i Finnmark enn opprinnelig budsjettert med. Samtidig går ikke effektiviseringstiltakene helt etter planen, og Forsvaret frigjorde i fjor 72 millioner kroner mindre enn de 274 millionene som var planlagt.

• LES MER Forsvaret klarte ikke å effektivisere som bestilt

– Den økonomiske situasjonen i Forsvaret er krevende, og det er urealistisk å forvente at vi skal løse flere oppgaver med den økonomiske rammen vi har fått, sier Bruun-Hanssen til NTB.

Skal Forsvaret nå målene må det rett og slett mer penger til, noe langtidsplanen også forutsetter:

– Langtidsplanen forutsetter både effektiviseringsgevinster og friske midler. I 2017 hentet Forsvaret inn i overkant av 200 millioner gjennom ulike effektiviseringstiltak, og det legges opp til et stramt effektiviseringsløp også i årene framover, skriver statssekretær i Forsvarsdepartementet, Tone Skogen, i en epost til Dagens Perspektiv.

Men foreløpig lar pengene vente på seg.

Et uraffinert NATO-krav

Det er imidlertid ikke alle som mener at dét nødvendigvis er så negativt. Forsvaret trenger nemlig ikke mer penger, mener oberstløytnant Tormod Heier i Forsvarets høgskole. Det er et NATO-krav som har spredd seg til Norge og norsk politikk.

– Siden 2014 har NATO-landene hatt som mål å bruke mer penger på Forsvaret – to prosent av BNP innen 2014. Det har ført til en slags vedtatt sannhet i norske partiprogrammer om at Forsvaret trenger mer penger. Så da sprer politikerne rundt seg med dette. Mine konklusjoner går imidlertid i motsatt retning: Forsvaret trenger ikke mer penger, bare mer styring, sier Heier.

Slutningene sine baserer han på 30 års erfaring, taler, foredrag og dokumenter fra forsvarsgreinene selv om hvordan de skal bygge profesjonskultur. Med dette som grunnlag hevder han at Hæren, Sjø- og Luftforsvaret først og fremst tenker på seg selv, og at man derfor ender opp med suboptimale løsninger hvor synergieffektene ikke får blomstre.

– Vi må bry oss mindre om hvor mye penger vi får. Mye viktigere er det å bry seg om hvordan de tildelte pengene egentlig brukes. Det må satses mer på styrker som opererer i skjæringspunktet mellom det luft-, sjø- og landmilitære domenet. Og forsvarsgreiner og avdelinger som gjennom egne operasjoner gjør andre gode, må premieres. For et lite forsvar handler det om å bygge en operativ kultur som består av å gjøre de andre gode i stedet for bitter rivalisering og interne omkamper om knappe ressurser.

Fra én til tre

Før 2009 var alle greinene samlet på ett sted, under én forsvarssjef. I 2009 ble derimot de tre forsvarsgreinene Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret skilt ut lokalisert til henholdsvis Bardufoss, Bergen og Rygge. Og selv om problemene med egne skoler, egne kulturer, eget stammespråk og egne medaljeparader var der allerede før 2009, resulterte denne splittelsen ifølge Heier i en svakere forsvarssjef.

• LES PSYKOLOGENS MENING – Subkulturer har ikke skylden for manglende samhandling i Forsvaret

– Et underliggende argument var at en forsvarssjef med mindre stabskraft er lettere å kontrollere, noe som igjen gjør det enklere å få kontroll med Forsvarets ressursbruk, forteller Heier.

Men det førte også til et separert Forsvar, med svært spesialiserte forsvarsgreiner som utvikler og jobber for egne syn og interesser.

– Nå har vi offiserer som går hele karrieren i egen forsvarsgrein, og det er farlig. Mesteparten av vår nasjonale forsvarsevne ligger i synergien som skapes mellom greinene, men med stadig flere spesialister blir det vanskelig å utdanne beslutningstakere som tenker helhetlig, mener oberstløytnanten.

– Er desentralisering uforenlig med et forsvar som greier å jobbe sammen og se det store bildet?

– Ja, på en måte. Store geografiske avstander mellom Oslo, Bergen, Rygge og Bardufoss skaper sterke subkulturer rundt om i landet. Dermed vokser det frem sterke uformelle normer, regler og forventninger som gjør det enda vanskeligere for Forsvaret å trekke i samme retning.

Mindre makt til greinene

Forsvarsdepartementets statssekretær, Tone Skogen, mener at dagens struktur har en helhetlig strategisk tilnærming.

– Forsvarssektoren styres i hovedsak gjennom langtidsplanen og forsvarsbudsjettet. De siste tre årene har det vært gjennomført en grunnleggende gjennomgang av både struktur, oppgaver og ressurser. Dette munnet ut i en ny langtidsplan som ble vedtatt av Stortinget i 2016. Tanken er nettopp å se forsvarssektoren i et helhetlig perspektiv og prioritere ut fra hva som, samlet sett, gir best forsvarsevne. Det er altså helhetlige, strategiske planer som ligger til grunn for virksomheten, uttaler hun.

Heier mener imidlertid at forsvarsgreinene har fått for mye makt, og at det strategiske ansvaret i større grad enn i dag burde tilbakeføres til departementet og til forsvarssjefen, mens det operative ansvaret kan forbli splittet. På den måten kunne man koordinert innsatsen, satt i gang helhetlige løsninger og svart på hva Heier mener er det eneste spørsmålet som egentlig betyr noe: «Hva gir best forsvarsevne for Norge?»

– Vi må kunne bruke pengene der vi får mest igjen for dem, og det er i krysningspunktet mellom greinene. Hvis ansvaret lå sentralt kunne man for eksempel gjort mye smartere investeringer når det gjelder IKT-systemer.

– Vi må bruke pengene der vi får mest igjen for dem, og det er i krysningspunktet mellom forsvarsgreinene. Hvis ansvaret lå sentralt kunne man for eksempel gjort mye smartere investeringer på IKT-siden, der Forsvaret i dag har om lag 200 sambandssystemer som ikke kan kommunisere med hverandre. Det er bortkastede penger, konstaterer han.

Han tror at mer penger til Forsvaret bare ville medført flere investeringer i IKT-systemer uten å kvitte seg med de gamle, og mer materiell – investeringer som styrker én grein, men som ikke gir et løft til Forsvaret totalt.

– Poenget må være at Forsvaret skal gi mer tilbake enn det man går inn med, og slik er det ikke i dag.

Vil digitalisere

I Forsvarets årsrapport kan det se ut som Heier er inne på noe. Der heter det at Forsvaret skal realisere om lag 1,4 milliarder 2017-kroner gjennom effektiviserings- og forbedringstiltak i perioden 2017-2020, gjennom følgende tiltak:

• Gjennomføre utdanningsreform
• Sentralisere og utvikle anskaffelsesfunksjonene i Forsvaret
• Utvikle forsyningstjenesten i Forsvaret
• Innføre og utvikle felles integrert forvaltningssystem (FIF)
• Utvikle og effektivisere vedlikeholdstjenestene i Forsvaret

– Forsvaret ser at det er et stort potensial for å effektivisere egen virksomhet gjennom mer digitalisering. Derfor prioriteres det å tilrettelegge for digitalisering innenfor alle virksomhetsområder i Forsvaret, fra styring til forvaltning og operasjoner. Dette krever mer enn teknologiske grep. For å få reell effekt, må strukturelle, prosessuelle og organisatoriske endringer synkroniseres med det teknologiske potensialet, heter det i rapporten.

– Disse styrkene bør oppgraderes

Videre mener Heier at noen typer styrker bør prioriteres høyere enn andre, og det er de styrkene som bidrar til samhandling mellom de tre forsvarsgreinene.

– Vi bør ruste opp de styrkene som opererer i krysningspunktet mellom forsvarsgreinene, og som er avhengige av nettverk for å fungere optimalt. Slike «hybride» avdelinger kan for eksempel være Spesialstyrkene, Kystjegerkommandoen og Etterretningsbataljonen, men også helikoptre, maritime overvåkingsfly og korvetter, såfremt Cyberforsvaret får lov til å lime dem sammen, sier han.

I dag er ikke den strategiske makten sentralisert, men Heier tror fortsatt at det finnes løsninger for å styrke samhandlingen. Forsvaret kan for eksempel i større grad benytte seg av incentiver for å få greinene til å investere «riktig».

– Vi bør oppfordre til eksperimentering, og premiere de som jobber i skjæringspunktet mellom de tre greinene. Styrker kan få lovnad om mer penger hvis de greier å vise hvordan de gjør de andre greinene bedre. Dette bør gå an å få til i dag, sier Heier.

– Hadde bare sløst bort pengene

Selv om problemene er så sterke som Heier mener, stopper det ikke greinene om å rope etter mer penger. Det er totalt fånyttes, sier oberstløytnanten.

– For at Forsvaret effektivt skal ta imot og forvalte offentlige midler må det ført gjøres grundige forberedelser. Man må for eksempel ha en plan for hvordan nyttmateriell skal driftes og vedlikeholdes, og ikke minst hvilken kompetanse som trengs for å omsette milliardinvesteringene i ny og forbedret forsvarsevne. En organisasjon som Forsvaret bruker årevis på dette. Hadde man gitt mer penger til Forsvaret over natten hadde pengene hopet seg opp, og endt med sløsing for ikke å miste budsjettet til neste år. Det er bortkastede skattepenger, og ikke minst dårlig for omdømmet.

Men Hæren og Sjøforsvaret og Luftforsvaret kan ikke bare slutte å be om penger.

– Da er veien kort til å bli stemplet som illojal, fordi de risikerer å tenke utover egen forsvarsgreins fortreffelighet, tilføyer Heier.

Uformelle og usunne allianser

Sverre Diesen er general og tidligere forsvarssjef, og mener at bedre styring og mer penger ikke utelukker hverandre. Første bud for å løse Forsvarets økonomiske problemer er ifølge Diesen at Stortinget slutter å vedta en større forsvarsstruktur enn de i neste omgang prioriterer.

Han er imidlertid uenig i at makten bør sentraliseres på ny.

– Heier har rett i at greinsjefene har alt for stor innflytelse i forhold til forsvarssjefen, men det skyldes ikke at det ikke er forsvarssjefen som bestemmer formelt. Det skyldes at forsvarsgreinsjefene ikke går av veien for å drive omkamper mot både forsvarssjef og forsvarsminister når det gjelder beslutninger, forslag til ny langtidsplan og så videre, for å få det som de vil, sier han.

I den forbindelse sier Diesen at det oppstår uformelle allianser mellom militære avdelinger og lokalpolitikerne på steder som for eksempel berøres av nedleggelser.

– Lokale militære sjefer og forvarsgreinsjefen sentralt fremstår som et faglig alibi for beslutninger om å bevare eller prioritere deler av Forsvaret som ut fra en samlet vurdering burde vært avviklet eller nedprioritert.

Et lojalitetsproblem

Diesen trekker fram debatten om nedleggelsen av helikopterbasen på Bardufoss som det ferskeste av en meget lang liste med eksempler hvor debatten mellom lokale greiner og den sentrale makten har rast.

– Det forsvarsgreinsjefene svært ofte ikke forstår eller husker er at det er fullstendig uinteressant om en bestemt avdeling, materielltype eller kapasitet er viktig eller verdifull i seg selv, så lenge forsvarssjefen opererer innenfor en gitt økonomisk ramme.

– Spørsmålet er hvor viktig den er sammenlignet med alternativ bruk av samme ressurs. Hvilken forbedring av forsvarsevnen kan jeg få ved å bruke samme sum penger på noe annet? Det er med andre ord et problem at forsvarsgreinene og deres sjefer opptrer mest som pressgruppe for seg selv, men dette er et kulturelt lojalitetsproblem og har lite eller ingenting med formelle styringslinjer å gjøre. Da måtte forsvarssjefen ha myndighet til å sparke tjenestegreinsjefer han ikke var fornøyd med.

Selvsensur og konformitet

Oberstløytnant Tormod Heier tror at veien til et enhetlig forsvar er lang. Til det mener han at dagens tilstand er preget av for sterke subkulturer og konformitet.

– Det er et sterkt konformitetspress i de tre greinene i dag, med sterke subkulturer og en tanke om at egen avdeling er den viktigste. Dette er drepende for nytenkningen vi trenger rundt spørsmålet om hva som gir mest forsvar for pengene. Ofte skyldes det rett og slett ubevisst selvsensur innenfor det som er ett av de mest lukkede politikkområdene i Norge, hevder Heier.

Og han får lite hjelp innenfra.

– Vi er veldig få som har dette synet. I Forsvaret står forskningen fortsatt svakt. Det er praktikerne som råder.

– Vi er dessverre altfor få som har dette synet, for i Forsvaret står forskningen fortsatt svakt, og i forsvarsgreinene dresseres offiserene til å bli ambassadører for egen grein.

– Har du noe håp om å vinne fram?

– Nei, egentlig ikke. Jeg har vel heller sett en motsatt utvikling. Denne debatten oppleves stort sett bare som politisk støy, eller som et «hår i suppa» for altfor autonome forsvarsgreiner. Og den tar diskusjonen bort fra det alle egentlig vil snakke om – mer penger. Det er synd fordi det hemmer en sårt tiltrengt debatt om hva som gir mest forsvar for pengene. Når store deler av fremtidens forsvarsbudsjett er låst i F35-flyene blir dette den viktigste debatten i årene framover.