«Stram konsernstyring» løfter resultatene

Dette er en av konklusjonene i den nye boken «Den kommunale mellomlederen – selvstendig lagspiller» av forskerne Morten Øgård og Linda Hye – begge fra Universitetet i Agder (UiA); Harald Baldersheim; Universitetet i Oslo og Are Vegard Haug – OsloMet og UiA.

Veien til jobbtrivsel hos mellomlederne går, ifølge den samme forskerkvartetten, gjennom godt organisasjonsklima og god resultatleveranse.

Men – indirekte har konsernstyring og lederkompetanse også betydning for jobbtrivselen, skriver de; all den tid trivselen påvirkes av måloppnåelse, som igjen drives av blant annet konsernstyring og lederevner: «Resultatfokus og måloppnåelse går altså ikke på bekostning av ledernes jobbtrivsel, snarere tvert imot».

Positive funn rundt New Public Management

Forskernes analyser bygger på data fra en representativ undersøkelse blant 1354 mellomledere i 64 norske kommuner; gjort i 2011-2012. I undersøkelsen vurderer mellomlederne selv måloppnåelse både for sin egen del og for enheten de jobber i. De rapporterte også om trivsel og motivasjon.

Forskerne har deretter analysert dette opp mot samspillet mellom kontekst, organisering og ledelse.

Det har skjedd mye i kommune-Norge de siste ti årene, men forskerne mener å ha funnet noen mønstre i måten mellomlederne utøver rollen sin på som vil være stabile over tid. De argumenterer for at funnene fremdeles er aktuelle.

Dét skal vi komme tilbake til, men først til påstanden deres om at stram konsernstyring – herunder resultat- og målfokus, ifølge forskerne er positivt for resultater og trivsel.

Dette er New Public Management-tenkning, en tankegang som er i slekt med modeller fra privat næringsliv der mål tallfestes og resultater måles og rapporteres; noen ganger helt ned i detalj.

New Public Management er utskjelt.

Det er en tilnærming til styring og ledelse av offentlig sektor som har fått mye kritikk de siste årene, men i denne boken omtales altså stram konsernstyring i positive ordelag.

Handlingsrommet

Morten Øgård, professor i statsvitenskap og ledelsesfag ved Universitetet i Agder og faglig leder av Senter for anvendt kommunalforskning, viser til at analysene deres tegner et bilde av mellomlederen som «selvstendig lagspiller».

– Mellomlederne i kommunene er lagspillere som er opptatt av å lage gode betingelser for at medarbeiderne skal kunne realisere seg i jobben. Selvstendighetsdelen handler om hvilke organisatoriske rammer mellomlederne har for å faktisk kunne gjøre en god jobb, sier professoren.

– Hvordan henger dette sammen med konsernmodellen?

– Konsernmodellen innebærer at mellomledere får delegert makt og myndighet som gjør at de kan få utført oppdraget sitt, og om at de innenfor dette handlingsrommet må rapportere hva de kan oppnå av mål og resultater.

– Det er en type New Public Management hvor det er klare forventninger til hva de skal oppnå og hvor de får handlingsrom nok.

– Målstyring og New Public Management er utskjelt. Er funnene overraskende?

– Det er ikke overraskende for oss som har fulgt forskningen på feltet over tid. Det snakkes mye om mangel på tillit, men denne modellen kjennetegnes i mine øyne av nettopp tillit.

– Politikere og toppadministrasjonen overlater muligheten til å fatte beslutninger til ledere nedover i organisasjonen, uten at de fraskriver seg ansvaret. De følger opp.

Men ifølge studien er ikke stram konsernstyring nok i seg selv, understreker professoren. Det som slår sterkest ut på resultatoppnåelse, er stram konsernstyring i kombinasjon med et godt organisasjonsklima og godt mellomlederskap.

Støtte og press

Det er kjent fra annen organisasjonsforskning at styring og iverksetting også preges av mer uformelle mekanismer; som kollegialitet, tillit/mistillit, målklarhet og indre og ytre turbulens.

I denne studien har forskerne undersøkt det de omtaler som «organisasjonsklimaet». Et godt organisasjonsklima oppstår ifølge Linda Hye, forsker ved Senter for anvendt kommunalforskning ved Universitetet i Agder, når mellomlederne opplever en god kombinasjon av støtte og press.

– Pressfaktorer kan eksempelvis være statlige pålegg, krav til rapportering og målstyring, men også interne pressfaktorer som politikere, egen toppleder, brukerorganisasjoner og media, forklarer Hye.

– Men det at du står i press, betyr ikke at organisasjonsklimaet må være dårlig, fortsetter hun.

– Mellomledere henter støtte fra eksempelvis overordnede ledere, lederkollegaer og ledernettverk, men også fra pressgrupper som brukere og media.

– Hvis støtte og press balanserer, får man et godt organisasjonsklima. Men hvis presset blir stort og støtten liten, blir grunnlaget for et sterkt utøvende lederskap dårligere. Dét slår igjen ut på resultatene.

Det er altså når mellomlederne får makt og myndighet i en konsernmodell i et godt organisasjonsklima der de kan utøve ledelse på en god måte at merverdien oppstår, oppsummerer forskerne.

Når noen går hardt ut mot konsernmodellen, så handler det ofte om at de andre faktorene ikke er på plass, tror Øgård og Hye.

Når skoleledere roper på en tillitsreform, så tror forskerne det skjer fordi mange av skolelederne står i en konsernmodell, men også i et organisasjonsklima som ikke er balansert. Antagelig opplever skolelederne at skoleeiere og staten ikke tar nok ansvar.

Lederevner

Når forskerne har studert mellomledernes evne til å være gode ledere, har de tatt utgangspunkt i mellomledernes motivasjon etter en modell fra sosiolog Adizes der det skilles mellom integratoren – en leder som tilrettelegger og er en mentor – og ledertypene entreprenør, administrator og produsent.

Forskerne finner i denne studien at mye av motivasjonen til mellomlederne i kommunene ligger i faget og samfunnsoppdraget; det å kunne bidra inn mot brukerne. De finner at mellomlederne bruker hele spekteret av lederroller, men mest utbredt er «integratoren».

Innenfor kultur opplever imidlertid mellomlederne at «entreprenør-tilnærmingen» er mest effektiv. Mellomlederne i skolesektoren opplever på sin side denne som den minst effektive.

Forskerne har også gjort funn på at det i de større kommunene særlig er «administratoren» som oppleves som effektiv, mens de mindre kommunene sier det samme om «entreprenøren».

Graden av fullmakt påvirker alle lederrollene.

Ifølge Øgård er det for øvrig små forskjeller mellom resultatene i høyrestyrte kommuner og kommuner som er styrt av venstresiden i politikken. Organiseringen og tilretteleggingen ser ut til være viktigere.

Ikke helt i mål

64,4 prosent av lederne mente at de selv i noen grad hadde klart å gjennomføre sine egne mål angående enhetens utvikling.

Under halvparten – 43,4 prosent – mente at enheten i veldig stor grad hadde klart å oppnå målene sine.

Bare 31 prosent av mellomlederne mente at de selv i «veldig stor grad» hadde klart å oppnå egne mål i enheten.

Forskerne registrerer altså at et stort flertall av mellomlederne plasserer seg selv og enheten i disse to «toppkategoriene» på skalaen.

Samtidig skriver de at «det beskjedne antallet som svarer «i veldig stor grad» kanskje er en indikasjon på at måloppnåelsen er langt fra fullgod. Om dette er tall som ser annerledes ut i dag, ti år senere, vites ikke.

– Fortsatt relevant

Analysene i boken «Den kommunale mellomlederen» bygger på den første representative kartleggingen av mellomledere i norske kommuner; tilbake i 2011-2012. 64 kommuner av alle størrelser var representert. 1354 kommunale mellomledere fra ulike virksomhetsområder og sektorer deltok.

Men det har skjedd mye i kommunene i Norge på ti år, og dermed kan man undres over om funnene som presenteres i boken er relevante for mellomledere i dagens kommuner.

Forfatterne argumenterer i boken for at datagrunnlaget fortsatt er gyldig for problemstillingene som tas opp, til tross for at det i årene etter datainnsamlingen har skjedd større endringer som innebærer vesentlige endringer i mellomledernes stilling og oppgaver.

Den nye kommuneloven fra 2019 har ifølge forfatterne imidlertid satt mindre spor enn forkjemperne kanskje hadde forestilt seg.

– Den nye kommuneloven var nesten bare en manifestering av adferd som allerede ble praktisert i organisasjonene og kommunene, utdyper Morten Øgard.

Mener reformer har endret lite

En annen – mye omtalt – reform, er kommunesammenslåingene som fra 2020. Fra 2016 til 2020 ble antallet kommuner i Norge redusert fra 428 til 356, ifølge Statistisk sentralbyrå.

– Har ikke kommunesammenslåingene endret hverdagen til mange mellomledere?

– Det er relativt få kommuner som er berørt av kommunesammenslåingene, og strukturen – med mange små kommuner – er ganske lik. Men en del mellomlederne har antagelig fått en viktigere posisjon; fordi avstanden mellom det vedtakende leddet og ledelsen på den ene siden og det utførende leddet på den andre, er blitt større i sammenslåtte kommuner, sier Øgård.

Noe av målet med boken, har vært å avdekke mekanismer som skaper og forklarer mønstre i samspillet mellom mellomlederne og deres medarbeidere og andre aktører.

Forfatterne tror at disse mekanismene springer ut av grunnleggende trekk ved kommunesektoren og dens omgivelser, og at de også vil gjøre seg gjeldende på lengre sikt.

– Andre forskere har gjort nyere studier i enkeltsektorer i kommunene, og vi ser at funnene i stor grad samsvarer med funnene i denne boken, sier Morten Øgård.

Professoren og kollegaer ved Universitetet i Agder er nå i ferd med å forberede en ny undersøkelse blant kommunale mellomledere. Den vil vise om mellomledermønstrene faktisk er stabile over tid, eller om de er blitt endret av forhold som kommunesammenslåinger og pandemi.

– Må forstå samspillet

– Ut fra analysene dere har gjort så langt, hvor mener du innsatsen bør legges fremover for å skape gode resultater i kommunene gjennom mellomlederne?

– Mellomledere må få nok handlingsrom til å kunne utøve lederskapet sitt. Samspillet mellom støtte og pressfaktorer i organisasjonsklimaet; som innebefatter også øverste leder, andre ledere og staten, er veldig viktig. Lederskapet på toppen i kommunene må forstå dynamikken knyttet til handlingsrom og organisasjonsklima.

– Vi kommer heller ikke utenom at mellomlederne må utvikle seg; slik at de i større grad våger å bevege seg utenfor det profesjonstrygge. Det ligger muligheter i å ta i bruk ny teknologi, men også i nye ledelses- og organisasjonsprinsipper som kanskje bryter med tradisjonell tekning, sier Øgård.