Eks-statsråder vil slå sammen departementer

Samarbeidet mellom departementene er «ufullstendig, noe tilfeldig og kommer for sent, og det er for dårlig analyse av konsekvenser av tiltak/ reformer.» Slik konkluderer en tverrdepartemental arbeidsgruppe regjeringen satte ned etter at OECD i 2003 påpekte at det var for vanskelig å arbeide for helhetlige løsninger på departementsnivå i Norge.

Norge er et av landene i Europa med flest departementer. Mens antallet i sammenliknbare land er nedadgående, er det ingen slik utvikling å spore i Norge (se figur 1). Tall Mandag Morgen har hentet inn viser at til tross for at oppgaver er blitt flyttet ut fra departementer til ytre etater og kommuner de siste årene, har antall ansatte i departementene økt (se figur 2).

Mandag Morgen har snakket med en rekke tidligere statsråder og toppledere i departementer og statlige institusjoner, og fått bekreftet at samordningsproblemene er omfattende. Både tidligere justisminister Grete Faremo og tidligere finansminister Arne Skauge mener det bør vurderes om vi har for mange departementer. «Det er ikke tvil om at et så lite land som Norge med såpass mange departementer bør ta sikte på en reorganisering ned mot færre enheter, men dette må ikke føre til at vi blander ting som ikke skal være sammen,» sier Skauge.

Mange europeiske land har valgt å styrke Statsministerens kontor (SMK) kraftig. Slik får regjeringens leder større ressurser til å samordne politikken. En slik utvidet samordningsrolle har ikke SMK i Norge, og den tverrdepartementale arbeidsgruppen går heller ikke inn for det i sin rapport. Gruppen mener samordningsmekanismer finnes allerede, problemet er at de ikke brukes. Derfor fraråder arbeidsgruppen å opprette «en fast, sentral og selvstendig enhet for å rådgi departementene med hensyn til kvaliteten på konsekvensanalyser og virkemiddelbruk», slik OECD har anbefalt. Isteden ser arbeidsgruppen for seg en ressursgruppe som kan steppe inn i «prosesser med høyt tempo» ved behov.

Til tross for liten interesse i de politiske miljøene for å debattere departementsreform, kan spørsmålet likevel komme på dagsordenen. I det uavhengige Evalueringsutvalgets rapport om norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen 26. desember i fjor, får også SMK en smekk: «Utvalget stiller spørsmål ved hvorfor SMK ikke på et tidligere tidspunkt tok et initiativ for å få overført deler av arbeidet fra UD til andre departementer og etater,» heter det i rapporten som ble presentert sist uke (se tekstboks).

Fragmentering og beslutningsvegring

Olje- og gass-sektoren er et av områdene hvor næringsliv og organisasjoner må forholde seg til flere departementer og statlige etater. Administrerende direktør Per Terje Vold i Oljeindustriens Landsforening erkjenner at det er mange gode grunner bak dagens departementsstruktur. «Men prisen vi må betale er fragmentering og beslutningsvegring. På olje- og gass-området er det gjerne 8-10 departementer som har delansvar i forbindelse med viktige enkeltbeslutninger som skal fattes. Ansvar er ofte delegert til en rekke selvstendige direktorater og tilsyn. Det betyr at det er vanskelig å se helhet, og da får man gjerne suboptimalisering og i verste fall manglende evne til å drive større beslutninger gjennom,» sier Vold.

Han mener det vil være en fordel med færre departementer. «Men det viktigste er uansett at man klarer å styrke samordningsevnen på tvers mellom departementene, i forhold til utfordringene som i økende grad går på tvers av gamle forvaltningsgrenser,» sier Vold.

I dag samordnes regjeringens arbeid blant annet ved bruk av regjeringsnotater, som sendes på høring til de øvrige departementene før en sak kan tas opp på regjeringskonferanse. En annen ordning er en rekke mer eller mindre permanente regjeringsutvalg, med og uten ekstern deltakelse. Eksempler er regjeringens sikkerhetsutvalg, Europa-utvalg og moderniserings- og forenklingsutvalg. Her deltar statsråder og statssekretærer fra ulike departementer. Videre finnes det et stort antall interdepartementale arbeidsgrupper.

Sterk statsminister

I andre land er det gjort store forvaltningsmessige grep de senere årene for å sikre at viktige politiske målsetninger ikke koker bort i kålen. Noen løser koordineringsproblematikken ved å ha et innenriksdepartement, andre styrker SMK. Noen regjeringer har begynt å drive departementene mer som bedrifter, hvor det arbeides stadig mer på prosjektbasis. For å unngå at toppbyråkratene begynner å identifisere seg for mye med fagmiljøet sitt, må de rullere fra departement til departement.

I Norge har den sittende regjeringen riktignok opprettet Moderniseringsdepartementet, men forslag herfra om å opprette nye enheter for kritisk analyse, er ikke fulgt opp.

Mandag Morgen har snakket med en rekke personer med erfaring fra lederstillinger i departementene, og fått klar tilbakemelding om at det ikke fins noen opplagte enkle grep som kan løse de overstående problemene. Tidligere justisminister Grete Faremo (Ap) er ikke overrasket over arbeidsgruppens konklusjoner.

«Jeg tror vi har et veldig komplisert system i Norge, som man merker spesielt godt i situasjoner med tidspress. Vi må hele tiden lete etter måter å gjøre ting bedre på, men jeg er usikker på om det ville være hensiktsmessig å opprette et innenriksdepartement eller bygge ut SMK. Norge har valgt en konstitusjonell løsning der ansvaret tillegger den enkelte statsråd, så dette spørsmålet går jo helt inn i kjernen i hva slags demokrati vi skal ha. Da mener jeg det er mer aktuelt å vurdere om vi har for mange departementer,» sier hun.

Tidligere finansminister Arne Skauge (H) ser heller ingen opplagte løsninger: «Jeg er tilhenger av samordning, men vi må ikke glemme årsakene til at ansvaret for mange sektorer er splittet i forvaltningen. Ta for eksempel oljeutvinningen og kontrollen med naturressursene. Bør dette inn under samme departement? Det fins motsetninger her som det er viktig å synliggjøre.»

Skauge er usikker på klokskapen i et styrket SMK. «Da ender du raskt med et kabinett i regjeringen som har en samordningsfunksjon, og i Norge der vi er avhengige av koalisjonsregjeringer er jeg ikke så sikker på hvor god denne løsningen er. Man får et A-lag og et B-lag i regjeringen, og selv om man effektiviserer vil det også være motsetninger som blir skjult.»

Plukke ut områder for tett samordning

Tidligere administrerende direktør i Norges forskningsråd Christian Hambrobetrakter en bedret koordinering som en stor utfordring: «Vi har en tradisjon i Norge med selvstendige departementer, og jeg synes de fremstår mer og mer som selvstendige kongeriker. Dette forsterkes nok også av at vi har koalisjonsregjeringer. Jeg oppfatter det som om de bare rører ved en flik av problemstillingen, når den tverrdepartementale arbeidsgruppen fokuserer så mye på bruken av konsekvensanalyser. Dette handler mer om mangelen på politisk sammenheng,» sier Hambro, som også har ledet Statskonsult.

Hambro peker på hvordan næringspolitiske mål fort blir avhengig av arbeidet i en rekke departementer. «La oss si at vi i Norge bestemte oss for å bli et foregangsland innen bioteknologiske bedrifter. Da er det slik at Nærings- og handelsdepartementet har ansvaret for nærings- politikken generelt, mens Miljøverndepartementet er opptatt av at dette ikke skal medføre en miljørisiko, og Helse- og Sosialdep- artementene har ansvaret for bioteknologilovgivningen som styrer hva det er lov å forske på. Så styrer Finansdepartementet skatteregimet for nystartede bedrifter, som har mye å si for forskningsintensive bedrifter. Dermed er det slik at det er summen av politikken i minst fem departementer som bestemmer rammebetingelsene til denne næringen. Det hender ikke at disse fem kommer sammen og spør seg hvordan politikken bør være dersom man vil fremme denne næringen. Ingen tar ansvar for helheten,» sier Hambro.

Hambro mener regjeringen mer systematisk bør plukke ut noen områder hvor man satser på å utvikle en mer helhetlig politikk, samt etablere noen fora der toppene i departementene møter en del av toppene i næringslivet i kontinuerlig dialog: «Da må også samtlige departementer rapportere jevnlig hva de har gjort siden sist for å fremme den overordnede målsetningen. Dette må imidlertid gjøres i et langsiktig perspektiv, slik at det kan fungere uavhengig av hva slags regjering vi har.»

Sterkere SMK med Solberg

Ingen av regjeringsalternativene har foreløpig lansert planer om å endre departementsstrukturen. Men etter et regjeringsskifte er det ikke helt uvanlig at det blir flere heller enn færre departementer.

Minst én ledende politiker har uttrykt ønske om å sette samordningsspørsmålet på den politiske dagsordenen. Dersom hun blir statsminister, vil Høyre-leder Erna Solberg styrke SMK kraftig, går det frem av et intervju hun ga til NTB i romjulen: «Jeg har en filosofi knyttet til at statsministeren skal styre tettere på viktige områder enn det som til nå vært vanlig i Norge. I dag har vi 18 departementer som lever hvert sitt liv. Statsministerens kontor bør ha sterkere styring på noen overordnede områder, som modernisering og innovasjonspolitikk. Ett av Norges store problemer er samordning i staten, samhandlingen er ikke bra nok,» sa Solberg.

Kilde: Rapport fra tverrdepartemental arbeidsgruppe: «Behov for bedre samordning av reguleringspolitikken», Arbeids- og administrasjonsdepartementet 2004.

Tekstboks:

De ubehagelige valgkampsakene

I månedene som kommer vil mediene være fulle av saker om stortingsvalget 12. september. I denne serien trekker Ukebrevet frem saker og spørsmål som neppe kommer til å bli store valgkamptemaer, fordi de er ubehagelige for alle partier, for komplekse til å kunne score poeng på eller har karakter av langsiktige prosesser. Felles for alle sakene er at de har så stor betydning for velgerne at de fortjener langt mer oppmerksomhet. Den første artikkelen i serien, «Broilerne blir flere på Løvebakken», sto på trykk i nr. 8, 2005.

Tekstboks:

Samordning i krise

Den mye omtalte evalueringsrapporten etter tsunami-katastrofen tar også for seg koordinering og samordning av departementers og andre myndighet- sorganers arbeid. Samordning i ekstreme krisesituasjoner er noe annet enn i mer normale tider, men likevel kan eksemplet gi innblikk i hvor robust sam- ordningsarbeidet er. Utvalget påpeker at det alt tidlig på dagen 26. desember 2004 var «en betydelig svikt at det ikke ble foretatt varsling av de departementene som har ansvar for helse og håndtering av savnede i Norge, nemlig Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet/politiet.» Utenriksdepartementet «eide krisen» og tok ansvar for å koordinere arbeidet med øvrige departementer og etater. Dette foregikk lite strukturert, går det frem av rapporten: «Deltakerne mener koordineringsmøtene fungerte som et forum for informasjonsutveksling mellom de ulike departementer og etater. Det ble ikke ført referat. Det finnes ikke oversikt over deltakerne. Dagsorden ble fra og med 28. desember nedfelt på et ark som hadde overskriften «Huskelapp».