Hvem bestemmer i EU?

10. februar kunne Financial Times opplyse at EU om tre år vil ha en felles militær utrykningsstyrke, som på 15 dagers varsel kan stilles til rådighet for FN i krisesituasjoner. For nesten samtlige EU-land kom dette som en overraskelse. Avisen kunne til og med presentere en detaljert tidsplan. Forslaget skal drøftes av forsvarsministrene i april og vedtas av forsvars- og utenriksministrene i mai. I desember skal landene melde fra hvor mange soldater de kan tilby.

Ideen dukket opp under et møte mellom den franske presidenten Jacques Chirac og Storbritannias statsminister Tony Blair i november i fjor. De to representerer EUs eneste reelle militærmakter. For to uker siden kunne planen lekkes til pressen. Samme dag var Tyskland på banen med støtte til styrken – både politisk og mannskapsmessig.

At flertallet av EU-landene først får vite om EUs nye forsvarsinitiativ gjennom en britisk avis, er et signal om at de politiske spillereglene i EU er i støpeskjeen. Før Financial Times skrev om saken, hadde utenriksministrene fra de tre landene i hemmelighet diskutert saken under et møte i Chevening, den britiske utenriksministeren Jack Straws offisielle landsted, 19. januar. Foruten Straw deltok Tysklands Joschka Fischer og Frankrikes Dominique de Villepin. Der diskuterte de også om de tre europeiske stormaktene bør begynne med regelmessige toppmøter. Tanken er at de skal møtes hver sjette uke. Første gang var i Berlin sist onsdag.

Det er mange eksempler på at grupper av EU-land, ofte Frankrike og Tyskland, har tatt felles initiativer. Men de fransk-tyske utspillene har gjerne vært ideer og forslag som så ble overlatt de øvrige medlemslandene til behandling.

Det siste fransk-britiske forsvarsinitiativet er av en helt annen type. De to landene vet nøyaktig hva slags og hvor mange soldater som trengs, de har en klar fremdriftsplan etc. Det er med andre ord ikke særlig mye igjen å diskutere for EU-landene i plenum. Initiativet er karakteristisk for det som høyst sannsynlig blir en fast arbeidsform i det utvidede EU:

• Politikken utformes på bakrommet: Initiativet var klarert med de sentrale aktørene på det forsvarspolitiske området før det ble lagt frem for alle medlemslandene. I militære spørsmål er hovedaktørene Storbritannia og Frankrike. Hvis det var snakk om fiskeripolitikk, ville det vært andre initiativtakere.

• Men det skjer i EUs navn: Når hovedaktørene har planen klar, presenteres den for de øvrige medlemslandene. Budskapet er enkelt: Dere kan være med hvis dere vil, men det er ingen tvang. Dermed er det EU som står bak. Det er ikke, som mange har fryktet, snakk om et Europa i flere hastigheter, hvor de mest integrasjonsvillige landene går sammen om prosjekter utenfor EUs rammer.

Noen har snakket sammen

Det interessante med det fransk-britiske forslaget er at det var avtalt i detalj før det ble lagt frem for de øvrige EU-landene, under et møte mellom ambassadørene med ansvar for sikkerhetspolitikk i Brussel for to uker siden.

Planen ble presentert som en ferdig pakke. Fordi hvert enkelt medlemsland selv kan avgjøre om det vil stille soldater til disposisjon for utrykningsstyrken, er det vanskelig å være imot. Det medfører jo ingen umiddelbare kostnader. Dermed er det klart på forhånd at planen vil bli realisert.

I EU-kretser er det en utbredt oppfatning at denne fremgangsmåten vil bli mye mer vanlig i årene som kommer, av flere årsaker. For det første størrelsen på de offisielle møtene. Når EU-landene drøfter landbruksstøtten, sitter det 25 representanter rundt bordet. Ved møter hvor ministeren er sekundert av en eller flere embetsmenn, kan det være opp mot 100 mennesker i salen. Da ligger ikke forholdene til rette for å føre reelle forhandlinger. Dermed forsterkes tendensen til at de reelle avgjørelsene tas i en engere krets.

Et eksempel er toppmøtet om grunnlovstraktaten i desember. Under det meste av møtet satt stats- og regjeringssjefene og ventet mens fungerende EU-formann Silvio Berlusconi hadde tosidige forhandlinger med polakkene, spanierne, tyskerne, franskmennene osv. De reelle forhandlingene fant sted på Berlusconis kontor.

Det utvidede EU må akseptere at grupper av land har større behov for EU på enkelte områder. Det klassiske eksemplet er fiskeripolitikken, der land som Østerrike, Ungarn og Tsjekkia har beskjedne interesser. På samme måte er forholdet til Russland av enorm betydning for de baltiske land, i langt mindre grad for Portugal.

Det stiller EU overfor et dilemma. På den ene siden er det viktig og nødvendig at det er et enig EU som står bak den felles politikken. På den annen side er det nødvendig å effektivisere de politiske beslutningsprosessene hvis ikke EU-samarbeidet skal kveles av møter og ende som en ren prateklubb.

Utvidelsen krever nye arbeidsformer

Det irske formannskapet, som forbereder utvidelsen som formelt skjer 1. mai, arbeider med en rekke mulige løsninger på hvordan plenumsmøtene kan effektiviseres. Ved det forestående toppmøtet i mars skal de 25 stats- og regjeringssjefene ta stilling til en felles strategi for kunnskapsøkonomien, alt fra forskning og utdanning til bærekraftige pensjonsordninger.

De møtes om morgenen, til fotografering. Etter en innledende tale ved formannen for Europa-parlamentet åpnes det for debatt ca. klokken 10. Hvis EU-formannen og en fra kommisjonen skal innlede og alle gjør bruk av sin fem minutters taletid, går det fort tre timer. Så er det lunsj. Det samme gjentar seg når man om ettermiddagen diskuterer den generelle økonomiske utviklingen, og om kvelden fortsetter forhandlingene over middagsbordet. Neste dag gjennomgås utkastet til vedtak, før møtet avsluttes med lunsj. På det tidspunkt har statsministrene og presidentene hatt mulighet for å tale i 15 minutter, mens de har lyttet til de andre i 16 timer.

Slik er prosessen, uansett om det er statsministre eller fiskeriministre som møtes. Ingen av dem ønsker egentlig å delta i møter hvor de det meste av tiden må høre andre lands representanter lese opp sine synspunkter, som stort sett er kjent fra før.

Formene må endres hvis det fortsatt skal være interessant å delta på disse møtene. Hvordan det kan gjøres, er et vanskelig spørsmål. Men EU-formannskapene har begynt å se på spørreskjema som en mulighet, som hvert enkelt land må fylle ut før en sak skal opp til behandling. Det gjør at en minister kan nøye seg med å vise til landets holdning som foreligger i skriftlig form, og konsentrere seg om det viktigste i sitt innlegg under møtet. Men dette krever politisk disiplin. Og før det foreligger en ny møtekultur, vil det komme flere initiativer som det fransk-britiske. Det vil stille større krav til de små landene, hvis de vil ha innflytelse i EU. Det vil ikke lenger være nok å delta på møtene i Brussel. Innflytelse får man gjennom å pleie kontakt med sentrale aktører, og ved å bli ansett som en som opptrer konstruktivt og hjelpsomt.

Blir i EU

Etter sammenbruddet i grunnlovsforhandlingene ble spørsmålet om et Europa i flere hastigheter igjen et sentralt debattema. Ved den avsluttende pressekonferansen i desember lot den franske presidenten det klart skinne igjennom at dette igjen var aktuelt etter at polakkene hadde forhindret at grunnlovstraktaten ble vedtatt. Chiracs retorikk etterlot ingen tvil om at Frankrike ville vurdere et samarbeid utenfor EU, hvor ikke alle kunne regne med å bli invitert.

Et eksempel på den type samarbeid er Schengen. Det ble etablert i 1985, samtidig med at EU-landene forhandlet om og vedtok traktaten om det indre marked. Samarbeidet som skulle skape fri bevegelse for personer, lå helt utenfor EU-samarbeidets rammer.

Men mindre enn to måneder etter det siste toppmøtet er den franske trusselen stort sett lagt død, og diplomater forventer ikke nye initiativer til tett samarbeid utenfor EUs rammer. EUs institusjoner, ekspertise og fremfor alt penger betraktes som så viktige at ethvert forslag til nye samarbeidsområder vil bli lansert innenfor EU.

Ideen om en europeisk utrykningsstyrke er ikke det eneste eksemplet. Andre ordninger som er oppstått på denne måten, er europeisk politisamarbeid og den felles valutaen. Alle kan være med hvis de ønsker politisk innflytelse og oppfyller betingelsene.

Men her har EU en stor utfordring. Samtidig med grupper av land tar nye initiativer som blir felles EU-politikk, er det tradisjonelle politiske samarbeidet i ferd med å forvitre, fordi institusjonene vanskelig kan fungere effektivt i forhold til slike initiativer.