Mot omveltning i Kommune-Norge

Norges kommunekart skal tegnes på nytt: Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og Kommunenes Sentralforbund (KS) skal sammen utarbeide en ny kommunestruktur. Oppgaven blir å finne løsninger på noen av Norges viktigste politiske utfordringer: Hvor mange kommuner skal vi ha i fremtiden, og hva skal være kommunenes oppgaver?

Om det ambisiøse samarbeidet mellom KRD og KS blir forankret i en kommisjon eller et mindre arbeidsutvalg, er ennå ikke bestemt. Men formålet med det som betegnes som et partnerskap er klart: Å sette i gang en prosess der kommunene involveres aktivt i diskusjonen rundt den fremtidige norske kommunestrukturen.

KRD håper resultatet blir en halvering av antall norske kommuner, ifølge Mandag Morgens kilder. Departementet ser for seg store, slagkraftige kommuner som tar ansvar for tunge velferdsoppgaver som skole, helse og omsorg samt næringsutvikling ute i distriktene. En omstilling av slike dimensjoner kan endre maktforholdene mellom stat, fylker og kommuner. Samarbeidet planlegges igangsatt etter regjeringsbehandling tidlig i november.

Allerede før arbeidet er begynt, har imidlertid KS og KRD støtt på et stort hinder: Fylkeskommunen. Partene er uenige om fylkeskommunens rolle og oppgaver også skal i støpeskjeen. Mandag Morgen vet at KS har foreslått å ta med fylkeskommunens rolle i mandatet for samarbeidet, noe KRD ikke ønsker. Det er kjent at det er stor uenighet mellom regjeringspartiene om fylkeskommunen, noe som hindrer departementet i å delta i en åpen prosess om spørsmålet.

Det er stort sett enighet om at Norge har behov for et regionalt forvaltningsnivå. Uenigheten gjelder om det skal være et eget folkevalgt nivå, et regionalt samarbeid mellom kommunene eller en mer regionalisert stat gjennom fylkesmennene. Konsekvensen er at fylkeskommunen er et ikke-tema, og sektoren holdes utenfor de diskusjoner og prosesser som nå forberedes. Flere advarer om at arbeidet kan bli resultatløst, uten at alle forvaltningsnivåene ses under ett. Andre frykter at hele prosessen kan velte, dersom fylkeskommunene tas med i strukturutvalgets arbeid.

«Jeg har vanskelig for å se at man kan diskutere innholdet i en fremtidig kommunestruktur uten å ta med det regionale nivået,» sier Johan Petter Barlindhaug til Mandag Morgen. Han leder distriktskommisjonen, som har som mandat å vurdere distrikts- og regionalpolitikken som helhet. Kommisjonen ble oppnevnt av KRD i februar i år.

Basert på Mandag Morgens opplysninger kan situasjonen oppsummeres slik:

• Sem-erklæringen skaper komplikasjoner: Regjeringspartiene er uenige om fylkeskommunen. Det fører til at KRD må omgå dette problemet. Høyre satser på at større kommuner vil gjøre fylkeskommunen overflødig.

• Kommunene har sin sjanse nå...: KRD og KS utfordrer kommunene til å omstille seg og gjøre nødvendige grep for å kunne konkurrere med fylkeskommunene og staten om oppgaver og ansvar.

• ...men er passive: Kommunene prioriterer samarbeid fremfor sammenslåing – i hvert fall så lenge fylkeskommunen eksisterer. De venter på at staten tar initiativ til strukturendringer ved å legge ned fylkeskommunen.

Kommunesektoren vil ha strukturkommisjon

Mandag Morgens rådmannspanel (se tekstboks og figur) viser at 65 prosent av rådmennene vil at kommunesektoren skal ta initiativ til at det nedsettes en strukturkommisjon i Norge. Flere europeiske land er i gang med å revidere forvaltningsstrukturen. Både Danmark og Sverige har sine strukturkommisjoner (se tekstboks), som er kommet langt i arbeidet med å utrede fremtidens forvaltningsstruktur og oppgavefordelingen mellom stat, fylke og kommune. I begge disse landene har myndighetene lagt opp til en åpen og inkluderende debatt om hvordan fremtiden skal se ut. I Danmark skal kommisjonen også ta stilling til om det er mest hensiktsmessig med to eller tre forvaltningsnivåer, det vil si om amtene (fylkene) bør avskaffes. I Danmark synes det nå klart at det går mot en avvikling av amtene.

Spørsmålet om en norsk strukturkommisjon ble aktualisert da KS i august la frem rapporten «Velferd, virkelighet og visjoner», utarbeidet av organisasjonens velferdsutvalg ledet av professor Stein Kuhnle, Universitetet i Bergen. Utvalget foreslo at KS bør ta initiativ overfor regjeringen, og at det «opprettes en strukturkommisjon med mandat å vurdere og eventuelt foreslå strukturendringer i kommunesektoren, drøfte kommunemodeller og oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene.» Mandag Morgens kilder sier at KS og KRD nå er i gang med å utforme kommisjonens mandat, men KS ser altså ut til å måtte avfinne seg med at partipolitiske hensyn gjør at fylkeskommunens oppgaver og rolle ikke blir diskusjonstema.

Går mot uenighet i regjeringen

Fylkesrådmann Harald Horne i Akershus reagerer på at fylkeskommunene holdes utenfor diskusjonene mellom KRD og KS. «Fylkesrådmannskollegiet ønsker en åpen dialog om dette,» sier Horne, som også leder dette kollegiet. Han er ikke sikker på hvorfor fylkene ikke er med i de pågående diskusjonene. «Jeg ønsker ikke å spekulere i det. Kommunalminister Erna Solberg er tydelig på at hun ønsker å få bort fylkene. Men dette er et ømtålig tema mellom de tre regjeringspartiene, og det hindrer at vi kommer i en konstruktiv dialog.»

Representanter for regjeringspartiene ser ikke ut til å bekymre seg over at fylkeskommunene står utenfor. «Hvis fylkeskommunene ikke er med i prosessene, er det deres ansvar. Fylkeskommunene kan ikke sitte og vente, de må komme med innspill til hvordan arbeidsfordelingen bør organiseres,» sier stortingsrepresentant May Britt Vihovde (V).

Peter Skovholt Gitmark (H), medlem av kommunalkomiteen på Stortinget, er i likhet med Vihovde positiv til opprettelsen av en strukturkommisjon, men på et annet grunnlag enn Venstre: «En strukturkommisjon kan være fornuftig for å se på hva som skal skje når fylkeskommunen forsvinner,» sier han til Mandag Morgen. «Høyre mener prinsipielt at fylkeskommunen skal bort. Det er fornuftig at fylkeskommunen ikke er med i diskusjonen om fremtidens kommunestruktur, for der bør ikke fylkeskommunen spille noen rolle. Dersom den var involvert i den prosessen, kunne det utsette nedleggelsen,» sier Gitmark. Han mener KrF er på gli i synet på fylkeskommunen.

Det gjør ikke Anita Apelthun Sæle (KrF), som også er medlem av kommunalkomiteen: «Fylkeskommunen, eller et regionalt nivå, vil bestå. Det er oppgaver som er for store for kommunene, og det er saker der det trengs et overordnet syn. Der er KrF helt klare, vi er ikke på gli mot nedleggelse. Men vi er åpne for diskusjon om det skal være færre enheter enn i dag,» sier hun til Mandag Morgen.

Kommunenes store sjanse

Mandag Morgens kilder sier et felles premiss for KS og KRD er at kommunene de kommende årene skal bli store og sterke nok til å overta oppgaver og få større handlefrihet i forhold til staten og dagens fylkeskommuner. KRD ser ut til å vente på at kommunene slår seg sammen til mer slagkraftige enheter, før fylkenes fremtid kan diskuteres åpent. Risikoen med denne strategien er at kommunesektoren nøler med upopulære og vanskelige omstillingstiltak, så lenge fylkeskommunens rolle er uavklart. Synspunkter fra rådmannspanelet offentliggjort i Mandag Morgen sist uke, viser tydelig at det i kommunene er stor skepsis til å gå i gang med kommunesammenslåinger så lenge det er liv i fylkeskommunen.

Rådmenn Mandag Morgen har snakket med, har ikke store forhåpninger til sin egen sektor når det gjelder å posisjonere kommunene. «Hvis kommunene selv skal ta ansvar for endring og sammenslåing, vil det gå veldig sent. Med dagens tempo tar det 100 år før noe skjer. Nå må Stortinget manne seg opp og ta noen beslutninger, ellers vil det ikke skje noe,» mener Richard Fjelldal, rådmann i Lindesnes kommune. Han legger til: «Dersom fylkeskommunen legges ned, vil det sukre pillen for kommunene når det gjelder sammenslåinger. Det er jo utelukkende følelser som styrer dette. Man kan legge frem så mange regnestykker man vil om lønnsomhet ved sammenslåing. Politikerne tror ikke det gjelder akkurat deres kommune. Uten fylkeskommunen kan dette bli lettere.»

Erik Gjemdal, rådmann i Namsos, tror heller ikke at kommunene vil ta det første skrittet mot større strukturendringer: «Dersom kommunene skal endres, må staten presse det gjennom. Kommunene vil ikke klare det, det er for mange motkrefter.»

Antall kommunesammenslåinger de siste årene ser ut til å bekrefte dette. Av de 15 sammenslåingsprosjektene som KRD har identifisert, er det vedtatt sammenslutning bare to steder: Vindafjord/Ølen og Bodø/Skjerstad.

Departementet i klemme

KRD befinner seg i et dilemma: Kilder sier til Mandag Morgen at departementet venter på at kommunene slår seg sammen til større enheter som kan overta fylkeskommunale oppgaver, mens kommunene venter på at fylkeskommunen avskaffes og kommunene blir overlatt fylkeskommunale oppgaver før de ser behovet for større kommuner. I KRD er man opptatt av at kommunene må vise at de tar ansvar og posisjonerer seg, slik at det tvinger frem en politisk diskusjon om å nedlegge fylkeskommunen slik den fungerer i dag. Departementet har forhåpninger om at arbeidet som nå igangsettes, vil resultere i en halvering av antall kommuner. Apelthun Sæle ser saken fra en annen vinkel: «Kommunene har ansvar for det de har ansvar for. Revolusjon er ikke vanlig i Norge,» sier hun.

Svein Aannestad, rådmann i Ringerike, mener derimot at kommunene må ta initiativet: «Det er kommunene som må ta ansvar for endring, dette må komme fra kommunene. Når Stortinget skal gjøre noe, fører det bare til utsettelser. En strukturkommisjon kan sette ting på plass, men endringene må komme fra oss.»

Mandag Morgens rådmannspanel

Rådmannspanelet er etablert av Mandag Morgen i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund (KS). Alle norske rådmenn fikk invitasjon fra KS og Mandag Morgen om å delta i denne nyskapningen. 148 rådmenn fra ulike deler av Norge, små så vel som store kommuner, meldte seg til å delta. Spørreskjemaet ble lagt ut på internett 16. september med svarfrist 29. september. I alt deltok hele 80 rådmenn i den første undersøkelsen, en svarprosent på 54. Flere detaljer fra undersøkelsen er tilgjengelige på Mandag Morgens nettsted (http://www.mandagmorgen.no/). En oversikt over deltakerne er også publisert der, med unntak av 18 som ønsket å være anonyme.

Danske og svenske ommøbleringer

Både Danmark og Sverige har etablert kommisjoner som jobber med å utrede den fremtidige oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. I begge disse tilfellene omfatter gjennomgangen alle tre forvaltningsnivåer.

Danmark: En strukturkommisjon ble nedsatt for ett år siden. Mandatet er å vurdere hvilke geografiske og befolkningsmessige kriterier, herunder størrelse på kommuner og amt (fylke), som i årene fremover bør legges til grunn for en kommunal og fylkeskommunal inndeling. Kommisjonen skal vurdere fordeler og ulemper ved ulike modeller for en endret oppgavefordeling mellom stat, fylke og kommuner med utgangspunkt i endrede størrelser. Videre skal kommisjonen vurdere fordeler og ulemper ved å redusere antall forvaltningsledd med direkte folkevalgt ledelse fra tre til to.

Sverige: I januar 2003 nedsatte den svenske regjeringen Ansvarsutredningen, en komité som skal utrede strukturen og oppgavefordelingen i den svenske forvaltningen. I første etappe skal komiteen identifisere, belyse og analysere de samfunnsendringer som kan ha innvirkning på strukturen og oppgavefordelingen mellom staten, landstinget (regionalt nivå med ansvar for helse, sykehus og næringsutvikling) og kommunene. Komiteen skal levere denne analysen innen 15. desember 2003. I neste etappe skal komiteen gjøre en grundig analyse og vurdering av strukturen og oppgavefordelingen og eventuelt foreslå endringer.