Politiske føringer bremser Innovasjon Norge - Verktøykassen overfylt med distriktspolitikk

Er du «ung kvinne med et miljørettet designprosjekt rettet mot eksportmarkedet» – ja, så er du nærmest sikret lån eller tilskudd fra Innovasjon Norge. Bor du i tillegg i distrikts-Norge har du «åpent mål». Innovasjon Norge har nemlig spesielle grupper de skal prioritere.

Innovasjon Norge har gitt lån og støtte til norske bedrifter for over 12 milliarder kroner siden etableringen i 2004. De har etablert og opprettholdt mange arbeidsplasser i distrikts-Norge, men de lærde strides om det har gitt Norge særlig innovasjonskraft. Politiske føringer på Innovasjon Norges virkeområder gjør spillerommet lite. For eksempel er jord- og skogbruk den næringen som får mest støtte, men av en eneste årsak: øremerkede bygdeutviklingsmidler på 1 milliard kroner.

Det er ikke gjennom Innovasjon Norge norsk innovasjonskraft blomster, men via privat risikokapital innen petroleumsnæringen og maritim virksomhet. Stortingets instrument for invasjon, Innovasjon Norge når ikke opp.

I en fersk nordisk rapport om innovasjon, kommer Norge dårlig ut, sammenlignet med våre naboland (se figur 1). Den viser at det er færre bedrifter i Norge som oppgir at de driver innovasjonsaktivitet enn i våre naboland. Norge har også den klart laveste omsetningen av nye produkter i Norden, bare 7 prosent av næringslivets totale omsetning stammer fra innovasjoner.

Målet om å bli blant verdens mest innovative nasjoner innen 2010 er ambisiøst og verktøykassen til i hvert fall Innovasjon Norge er for liten til å oppnå dette. Det må større økonomiskslagkraft til, mener forsker Arild Hervik på Møreforskning. Han har med jevne mellomrom evaluert forløperne for Innovasjon Norge helt tilbake til Industrifondet i 1989.

«Innovasjon Norge bør ikke tildeles en større rolle enn de har økonomiske muskler til,» sier Hervik og fremholder at det er knyttet urealistiske forventninger til Innovasjon Norge. Regjeringen varslet i forslag til statsbudsjett et nytt investeringsfond på 2, 2 milliarder kroner som skal organiseres som et datterselskap under Innovasjon Norge. Fondet skal ifølge føringene prioritere investeringer i miljø, energi, reiseliv, marin og maritim sektor. Men det er først etter Stortingets budsjettbehandling 14. desember at det vil være mulig å si noe mer om hva dette vil innebære for innovasjon i norsk næringsliv.

Hervik mener Innovasjon Norge har størst sjanse til å lykkes hvis de holder seg til de små, og blant annet viderefører det arbeidet tidligere SND sto for.

«Innovasjon Norge bør fortsatt bidra til innovative nyetableringer og bistå små bedrifter, for der har de en jobb å gjøre og det kan de. Vi trenger også mangfold og bredde,» mener Hervik.

Tall Mandag Morgen har innhentet viser at siden etableringen i 2004 har Innovasjon Norge årlig delt ut godt i overkant av fire milliarder kroner i lån og tilskudd. I fjor ble det spredd 4,4 milliarder ute i distriktene i Norge til ulike prosjekter. Hovedmottakerne finner vi i jordbruk/skogbruk, fiske/oppdrett, industri og forretningstjenester.

«Det er i hovedsak våre oppdragsgivere; departementene og fylkeskommunene, samt EØS-regelverket som legger føringer for hvilke distrikter og områder som er satsingsområder,» sier divisjonsdirektør Siri Bjerke i Innovasjon Norge til Mandag Morgen.

«Bredden i seg selv hindrer oss ikke å gjøre en god jobb for norsk næringsliv. Jeg mener Innovasjon Norge er på god vei til å ta en ledende rolle. Men vi har et komplisert og sammensatt oppdrag. Og en helhetlig næringsutvikling er en utfordring som tar tid. Det tar oss noen år å få dette helt på plass,» sier Bjerke.

* Klarer seg selv: Enkelte næringer i Norge er innovative i verdensklasse, men de må klare seg uten politikernes hovedinstrument for innovasjon, Innovasjon Norge. Selskapet mangler finansielle muskler.

* Lite spillerom: Store deler av midlene Innovasjon Norge forvalter, er i utgangspunktet låst til ulike satsingsområder, distrikter og spesielle grupperinger. Slingringsmonnet er lite.

* I det små: Innovasjon Norge bør holde seg til å arbeide for innovative nyetableringer og små bedrifter, mener forsker. De må sikre mangfold og bredde. Det er feil å forvente at Innovasjon Norge kan ha en større rolle.

Mangler slagkraft

Innovasjonsaktiviteten i Norge er jevnt over lavere enn i nabolandene, slår rapporten «Development and Analyses of Innovation Indicators in the Nordic Countries» fast. Rapporten er en del av det nordiske samarbeidsprosjektet NIND (Policy Relevant Nordic Innovation indicators), og er utarbeidet av Statistisk sentralbyrå (SSB) og Dansk Center for Forskningsanalyse. Nifu Step er også med i det nordiske prosjektet.

«Norges lave andel totalt skyldes i stor grad at innovasjonsintensive næringer utgjør en mindre andel i norsk økonomi enn i andre land. Sammenligner vi enkeltnæringer i landene er ikke forskjellene så store», forklarer Øyvind Salte i SSB.

Forsker Svein Olav Nås ved Nifu Step har lenge argumentert for at innovasjonsaktivitet må måles for hver enkelt næring. Han viser til at når det korrigeres for næringsstruktur er Norge det landet som klatrer mest oppover på internasjonale innovasjonsrangeringer.

Samtidig viser rapporten at Norge har størst andel bedrifter av alle de nordiske landene som mottar en form for støtte til innovasjonsaktiviteter. En hovedgrunn til denne topp-plasseringen er trolig skattefradragsordningen skatteFUNN, men inkludert er også tilsagn gitt av Innovasjon Norge.

Fra etableringen av Innovasjon Norge 1. januar 2004 og til og med 2006 ble det gitt totalt 12,9 milliarder kroner i lån og tilskudd. Hervik mener at det med så lave bevilgninger ikke er rart at innovasjonskraften i Norge må komme fra privat risikokapital.

«Kapitalstyrken til Innovasjon Norge er egentlig veldig liten. For hva gjorde man da Innovasjon Norge ble dannet? Innovasjon Norge ble etablert stort sett uten flere penger og stillinger, men de ble tildelt en veldig stor oppgave – å være hovedinstrumentet i innovasjonspolitikken. Det har de ikke slagkraft til,» mener Hervik.

Tradisjonell næringsstruktur

I fjor ble det gitt totalt 4,6 milliarder i tilsagn, av dem var 2,6 milliarder lån og 1,8 milliarder tilskudd. 1 milliard av totalbeløpet var øremerket bygdeutviklingsmidler og kan ikke omprioriteres til andre formål. Det gjelder også midler gitt av fiskeridepartementet som skal gå til disse næringene. En slik «låsing» av midler gir utslag i hvilke bransjer som nyter mest av tilsagnene fra Innovasjon Norge.

«Det er mulig å stille spørsmål om hvorvidt Norge burde satse på å få en annen næringsstruktur, som for eksempel mer kunnskapsintensive og hightech-næringer, selv om ikke jeg er sikker på om det er riktig,» sier Nås. Og lite tyder på at det er noen endring på gang ut fra politikernes føringer til Norges største virkemiddelapparat, Innovasjon Norge. Tilsagnene går til næringer i den tradisjonelle næringsstrukturen.

Kategorien jordbruk/skogbruk topper totale tilsagn og fikk 1,3 milliarder kroner i 2006. Imidlertid er låneandelen stor, i overkant av 1 milliard. Nummer to i statistikken er industrien, men der er tilsagnene mer jevnt fordelt på lån og tilskudd. Så følger forretningstjenester og fiske/oppdrett (se figur 2).

Tallene viser også at distriktsprofilen er godt ivaretatt i fordelingen av totale tilsagn. Møre og Romsdal toppet i 2006 og mottok 567 millioner kroner (se figur 3). Men låneandelen er stor. Fylkesdirektør Bjørn Tunheim i Innovasjon Norge forklarer at det er en tradisjon for at næringslivet både låner penger hos dem og i lokale banker, spesielt for langsiktige investeringer.

«Med en stor fiskeflåte agerer vi nærmest som statens fiskerbank,» sier han. Selv om ikke tilskudd utgjør en stor andel av de totale tilsagn i Møre og Romsdal, forsøkes det nå å øke aktiviteten på etablererfronten.

Distriktsvennlig

Innovasjon Norge har spesielle grupper de skal prioritere. Selskapets egen fordeling etter «kjennetegn» i 2006 viser en klar overvekt av prosjekter med mål om å nå internasjonale markeder, kvinner og unge. Prosjekter i kategorien «internasjonalisering» topper med totale tilsagn på i underkant av 1,4 milliarder (se figur 4).

Det er politiske føringer gitt via departement og fylkeskommuner som i stor grad avgjør hvilke grupper og sektorer som skal prioriteres av Innovasjon Norge. EØS-regelverker er også med å påvirke distriktsdimensjonen, noe som blant annet fører til at storbyene får minimalt med midler fra virkemiddelapparatet.

«Vi får klare føringer, men vi kan være med på å påvirke dem i dialog med våre oppdragsgivere. Slik kan vi være premissleverandør for næringslivs- og innovasjonspolitikk, men jeg tror vi har muligheter til å bli enda bedre i den rollen,» sier divisjonsdirektør Siri Bjerke i Innovasjon Norge. Hun ser fram til en politisk og faglig diskusjon om det kanskje bør satses mer på næringsutvikling i sentrale strøk, som Oslo, Østfold og Buskerud, men det må eventuelt skje uavhengig av øremerkede midler til distriktene, sier hun.

Best med kombiløsninger

Bjerke understreker at Innovasjon Norges rolle er mer enn bare å gi lån og tilskudd. I tillegg til finansiering, står kompetansetjenester, nettverksprogram og profileringstiltak høyt på tiltakslisten.

«Mengden penger er ikke det viktigste. Våre evalueringer viser tydelig at det er når penger gis i kombinasjon med andre tiltak at mottakerne får mest ut av tilbudene vi gir dem. Det er også da Innovasjon Norge blir noe mer enn hva de fire aktørene var før sammenslåingen. Vi mener også å oppleve at man ute begynner å endre oppfatning i positiv retning av hva Innovasjon Norge egentlig er. Vi mener selvfølgelig at vi er noe mer enn SND, men ser at vi fortsatt har mye å gjøre for å vise det», sier Bjerke.

Innovasjon Norge ble født på restene etter fire andre virkemiddelapparat i 2004: Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Norges Eksportråd, Statens Veiledningskontor for Oppfinnere (SVO) og Norges Turistråd.

Riktig meny av virkemidler er viktig

Forsker Svein Olav Nås er opptatt av at når man setter seg et mål, bør det i ettertid være mulig å fastslå i hvilken grad man har nådd målet. Men dette er en vanskelig øvelse, innrømmes det i Innovasjon Norge.

«Det er veldig vanskelig å måle effekten på disse områdene. Vi er kommet et godt stykke på vei, og vi jobber fortsatt med å finne gode indikatorer for dette,» sier Bjerke. Det er alltid et spørsmål om hva som skal til for å lykkes. Investeringer i gründer- og innovasjonsaktivitet er en risikosport, og i Innovasjon Norge er det en oppfatning om at det er derfor de gjør den jobben, og ikke private investorer.

Det gjøres både interne og eksterne evalueringer av Innovasjon Norges arbeidet. Oxford Research leverte nylig rapporten «Fremdeles mer å hente», som er en undersøkelse av hvordan status er i dag for bedrifter som mottok støtte fra Innovasjon Norge i 2003. Den viser blant annet at det er skapt og sikret mellom 3100 og 4500 arbeidsplasser i perioden.

Halvparten av virksomhetene mener også at finansieringen og hjelpen fra Innovasjon Norge har vært avgjørende for bedriftens overlevelsesevne og lønnsomhetsutvikling. Men fordi forskerne mangler sammenlignbare kontrollgrupper er det vanskelig å med sikkerhet si hva som ville skjedd hvis ikke bedriftene hadde fått støtte fra Innovasjon Norge.

«Derimot vet vi at innretningen på Innovasjon Norges portefølje har innvirkning på resultatet. Det har stor betydning hvordan man prioriterer de ulike programmene og tjenestene. Harde finansielle tjenester, som tilskudd og lån, gir raskere men ikke nødvendigvis større effekt. I en høykonjunktur som Norge er i nå bør Innovasjon Norge satse på «myke tjenester» som kompetanseutvikling og nettverk, som vil gi effekter over tid,» sier senioranalytiker Rune Stiberg-Jamt, i Oxford Research.

Han mener Innovasjon Norge må ta hensyn til konjunkturene i utarbeiding av sine tilbud. Bjerke er enig. Innovasjon Norge tar i større grad hensyn til konjunkturutviklingen. Det er også årsaken til at det nå satses mye på nettverk og kompetanseheving i gründer- og oppstartsfaser for bedrifter.

«Men det er ikke riktig å styre etter konjunkturene. Det vil gjøre oss sårbare ved konjunkturendringer. Derfor er vi nødt til å holde et visst nivå på alle tjenestene,» sier

Siri Bjerke.

Tekstboks

Innovasjon i fokus

Våren 2008 vil regjeringen legge frem en stortingsmelding om innovasjon – den første i sitt slag fra en norsk regjering. Meldingen skal bidra til å fremme nyskaping og innovasjon for å sikre fremtidens næringsliv og arbeidsplasser, heter det fra Nærings- og handelsdepartementet. Mandag Morgen vil i flere artikler fremover se nærmere på hvilke virkemidler offentlige og private institusjoner bruker for å bidra til økt innovasjon i Norge. Forrige artikkel sto i nummer 31 og handlet om næringshagene. I neste utgave av Mandag Morgen kan du lese hvordan et bredt sammensatt panel evaluerer innsatsen til Innovasjon Norge.