Konsulentselskap på jobbjakt i det offentlige

Begreper som virksomhetsstyring, strategisk rådgivning, lean og six sigma er ikke lenger fremmedord for ansatte i offentlig sektor. De er blitt en del av hverdagen. Selskaper som McKinsey, Boston Consulting Group og Deloitte er ikke lenger ukjente og fjerne størrelser. Deloitte henter mellom 50 og 60 prosent av sine rådgivningsinntekter fra offentlig sektor. Capgemini har en offentlig andel på 40 prosent og KPMGs rådgivningsdel om lag 25 prosent.
I kjølvannet av finanskrisen er konsulentenes dragning mot det offentlige blitt forsterket. Samtidig som omsetningen øker jevnt og trutt for de som allerede er tungt inne, merker de økt konkurranse om oppdragene. Svikt i de tradisjonelle markedene får stadig flere til å forsøke seg med anbud i stat, kommune og annen offentlig virksomhet.

I fagbevegelsen ser de på utviklingen med uro.
– Ut fra de tilbakemeldingene vi får, tror jeg det er helt riktig at konsulentbruken øker, og dette synes vi ikke noe positivt om, sier Anita Solhaug, nestleder i Norsk Tjenestemannslag og tillitsvalgt for 48.000 ansatte i staten og virksomheter med offentlig tilknytning.
Den ene innvendingen er at konsulentbruk innebærer at man henter inn kortsiktig kompetanse som forsvinner ut igjen når oppdraget er over, i stedet for at man bygger opp de ansattes kompetanse. Den andre er at uønsket ideologisk tankegods fra privat sektor får stadig mer innpass.
– Vi har tatt opp med Jens flere ganger at staten mer og mer styres etter prinsipper fra privat sektor. Vi tror «new public management»-tenkningen vil volde store problemer for det offentlige etter hvert, men dessverre har ikke regjeringen tatt et oppgjør med dette ennå, sier Solhaug. Forbundet har engasjert Fafo til å kartlegge statens konsulentbruk. Resultatet legges frem på landsmøtet senere denne uken.
Fornyings-, administrasjons- og kirkeminister Rigmor Aasrud (Ap) avviser at konsulentselskaper i strategiske rådgivningsposisjoner innebærer at mer markedstenkning får prege offentlig sektor.
– Det kan være fordelaktig med et kritisk blikk utenfra for å vurdere om man gjør de riktige tingene, og om man gjør tingene riktig. For å vurdere dette vil det ofte være nyttig og nødvendig å ha et annet ståsted enn virksomhetens eget, kontrer hun.

Kampen tilspisses

Mandag Morgens analyse viser at konsulentbransjen er i ferd med å gjøre det samme i Norge som den tidligere har gjort internasjonalt, nemlig å oppgradere offentlig sektor til et av dens viktigste markeder:

• Internasjonalt satsingsområde: Internasjonalt har offentlig sektor allerede i flere år vært et definert satsingsområde for de store konsulentselskapene, drevet frem av stadig nye reformer, stadig mer krevende brukere av offentlige tjenester og stadig mer uttalte krav om å få mer ut av mindre.
• Flere anbud: I Norge har kampen om konsulentoppdragene i det offentlige blitt markant tøffere det siste året. Finanskrisen og svikt i de tradisjonelle konsulentmarkedene har fått flere konsulentselskaper til å vende blikket mot offentlig sektor.
• Vekst: Samtidig forteller konsulentselskapene om økt salg av tjenester til offentlig sektor, og de regner med fortsatt vekst fremover.
• Ikke oversikt: Ingen har oversikt over hvor mye det offentlige bruker på konsulenter eller hvor mye konsulentbruken har økt.

Finanskrisen har påført konsulentbransjen er kraftig nedtur etter flere tiår hvor de stort sett har opplevd en eventyrlig vekst. Amerikanske Kennedy Consulting Research & Advisory har fulgt bransjen tett i en årrekke og spår at nedturen vil vare i noen år til. Først i 2012 vil bransjen være tilbake på 2008-nivå igjen.
I mellomtiden har mange konsulenter funnet en trygg havn i offentlig sektor. Internasjonalt utgjorde oppdrag i det offentlige 19 prosent av konsulentmarkedet i 2008, ifølge analyseselskapets beregninger (se figur 1). Og offentlig sektor er et av få markeder hvor etterspørselen etter konsulenttjenester øker.
Kennedy Consulting anslår at konsulentselskapenes omsetning i offentlig sektor passerte 55 milliarder dollar (320 milliarder kroner) i 2008, opp 2,7 prosent fra året før.
Antall firma som forsøker å få sin del av offentlig-kaken er nå større enn noen gang, fastslår de videre. – Offentlig sektors imponerende størrelse og den forholdsvis robuste etterspørselsveksten etter konsulenttjenester, får konsulentbransjen til å bygge ut sitt tjenestetilbud overfor det offentlige og overflytte ressurser fra privat sektor, heter det i Kennedy Consultings siste rapport.
I USA har overgangen til en demokratisk president vært med på å dempe den økonomiske nedturen i konsulentbransjen. Demokratiske presidenter har tradisjonelt betydd gullår for konsulenter, og Barack Obama innfridde delvis forventningene da han allerede i januar i fjor utnevnte landets første «chief performance officer». Mandatet var å strømlinjeforme de mange endringsprosessene den nye presidenten satte i gang, kutte kostnader og søke etter beste praksis i statsapparatet. Det er kanskje unødvendig å si det, men det har kommet noen gode konsulentoppdrag i kjølvannet av utnevnelsen.
Deloitte er et av selskapene som later til å ha tro på Obama. I fjor kjøpte de konkurrenten BearingPoints enhet for offentlig sektor i Nord-Amerika. Det er et av de største kjøpene i Deloittes historie.
– Noe slikt gjør man ikke uten at man tar sikte på å satse på denne sektoren og man tror det er et marked der, sier Arve Høgseth, partner i Deloitte Norge.
Deloitte Norge er også tungt inne i offentlig sektor her hjemme, blant annet i helsesektoren som konsulenter for spesialisthelsetjenesten.
– Offentlig sektor er svært viktig både for vår konsulentvirksomhet og Deloitte totalt i Norge, og vi regner med vekst i dette markedet fremover. Fordelen med offentlig sektor er at den ikke er noe særlig utsatt for konjunktursvingninger. Oppdragsmengden svinger noe, men stadig nye reformer og omstillinger bidrar til at det er et stadig økende behov for konsulenttjenester til å gjennomføre endringsprosesser. Samtidig opplever vi at det offentlige er stadig mer bevisst på kvalifisert bruk av konsulenttjenester, sier Høgseth.

Flere om beinet

Deloittes sjef i Norge forteller, likhet med en rekke av de andre kildene Mandag Morgen har vært i kontakt med, at de har opplevd sterkere konkurranse om oppdragene i offentlig sektor den siste tiden. Selv relativt små anbud kan gi mange titalls tilbydere. Leder for offentlig sektor i Capgemini Norge, Thor-Christian L‘orange, forklarer det på denne måten:
– Det henger nok sammen med at andre rådgivningsselskaper har hatt hovedfokus mot andre sektorer hvor aktiviteten daler, og dermed prøver de å få en fot innenfor i offentlig sektor.
Capgemini Norge hadde 20 prosent av omsetningen knyttet til det offentlige i 2005. I 2007 var andelen økt til rundt 33 prosent, mens den i 2009 endte på om lag 40 prosent. I kroner og øre har omsetningen i offentlig sektor økt fra rundt 120 millioner kroner i 2005 til over 350 millioner kroner i 2009.
I tillegg har selskapet hatt oppdrag for hundre prosent offentlig eide selskaper for 250 millioner kroner siden 2006.
L‘orange, peker på at offentlig sektor alltid har vært et viktig marked for selskapet, og offentlige reformer og overgangen til elektronisk forvaltning, med tilhørende investeringsmidler, har gjort det offentlige enda viktigere de senere årene. I tillegg begrunner han satsingen slik:
– Det offentlige er langsiktige, stabile kunder, er uavhengige av konjunkturene og ofte har store interessante prosjekter.
Per i dag forsyner Capgemini det offentlige med alt fra strategisk rådgivning og opplæring i endringsledelse, via it-prosjekter til drift og forvaltning av it-løsninger. I løpet av noen år tror L‘orange at også outsourcing av tjenester fra det offentlige vil bli et betydelig marked for rådgivningsselskapene.
– Dette vil komme mer og mer. Også det offentlige vil rette fokus mer mot sine kjerneoppgaver, og lønn, regnskap, fakturering og den typen tjenester vil i større grad bli satt ut til andre, spår han.
Anne Grette, ansvarlig for offentlig sektor i Ernst & Young, peker på it, teknologi og helse som tre viktige trekkplastre som har bidratt til å dra flere konsulentselskaper mot offentlig sektor. Politiske reformer av ulike slag åpner for store oppdrag, men også ved lederskifter i ulike etater avdekkes det ofte behov for å få inn bistand utenfra. Nye koster vil gjerne gjøre ting på nye måter.
– I deler av offentlig sektor er det lite turnover, kompetansen foreldes, man klarer ikke å fornye seg på egen hånd, og henter inn noen til å hjelpe. Ofte sier man at man engasjerer konsulenter fordi man trenger kapasitet. Men i realiteten er det kompetanse det handler om, sier Grette.
Heller ikke Tore Eriksen, ansvarlig for KPMG Norges rådgivning i offentlig sektor, mener det først og fremst er politiske reformer som er årsaken til konsulentselskapenes økende oppdrag i det offentlige.
– Jeg tror dette i større og større grad er drevet frem av virksomhetene selv, som følge av den økende innsikt god virksomhetsstyring gir. Det handler om en profesjonalisering av ledelsen i de ulike forvaltningsorganene. Bedre innsikt gir grunnlag for forbedringer. Tidligere kunne tilnærmingen være ideologisk, for eksempel i forhold til konkurranseutsetting. Men nå ser vi at offentlige virksomheter gjør dypsindige faglige verdikjedeanalyser, og bruker dem til å plassere seg og utvikle seg, sier han.

Eriksen forteller at om lag en fjerdedel av selskapets rådgivning er i det offentlige. Basert på utviklingen de siste ti årene, anslår han at veksten i offentlig sektor fremover vil være noen prosent høyere enn i privat sektor.
– Det offentlige er en viktig del av vår plan fremover. Offentlig sektor er relativt kompleks, men en svært kompetent kunde. Vi ser blant annet at spesielt staten, men også de store kommunene, retter fokus mot utvikling av god virksomhetsstyring. Dette er sammenfallende med det som skjer i privat sektor, og det gjør at vi kan ta med noen av de samme metodene og løsningene over i offentlig sektor, sier Tore Eriksen.
PA Consulting henter internasjonalt en stadig større andel av inntektene fra offentlig sektor. I Norge har det imidlertid hittil handlet om privat sektor. Men fremover vil også den norske delen satse mer på offentlig sektor.
– For PA i Norge har privat sektor vært viktigere, men at det offentlige er et viktig marked for konsulentselskaper er åpenbart, og jeg tror dette også vil være et viktig marked for oss fremover, sier administrerende direktør Knut Erlend Vik.
– Alle ser at offentlig sektor har blitt viktigere for konsulentbransjen de siste årene. Finanskrisen kan ha spilt inn, men først og fremst er dette en trend som har gått over mange år, hvor det offentlige har hatt store endringsbehov og ikke hatt kompetanse eller kapasitet til å gjennomføre endringene uten hjelp utenfra. Min hypotese er at trenden vil fortsette og forsterkes fremover, sier Vik.

Ideologisk kamp

Det er et fremtidsbilde deler av fagbevegelsen slett ikke liker. Anita Solhaug i Norsk Tjenestemannslag mener det ligger mye ideologi i konsulentrådene.
– New public management-tenkningen representerer en ideologi som vi sliter med å få bukt med. Våre medlemmer merker ikke noen forskjell på Stoltenbergs regjering og den forrige, og det synes vi er sørgelig. De har riktignok stoppet outsourcingen, men måten å styre staten på er den samme, sier Solhaug.
Konsulentene selv er fullt klar over at mange tillegger dem ideologiske føringer eller politisk slagside, men avviser fullstendig at det er slik. De fastholder at politisk ideologi overhodet ikke påvirker virkemiddelbruken og rådene deres.
– Ofte tar vi med oss metoder, prinsipper og erfaringer – eksempelvis fra næringsvirksomhet – som baserer seg på alminnelig økonomisk teori. Ikke på et ideologisk grunnlag, men fordi vi tror metoden kan gi grunnlag for ny og viktig styringsinformasjon også i det offentlige, sier Tore Eriksen i KPMG.
– Vårt utgangspunkt er alltid å forstå kundens behov før vi gir råd, og vi ønsker å tilby de menneskene som har den beste kompetansen for å løse oppdraget, sier Anne Grette i Ernst & Young.
–Kunnskap om sektoren og den enkelte kunde er avgjørende for å være en god rådgiver. Vi mener at kunnskap om en sektors utfordringer også er relevante for andre. Derfor tar vi med oss kunnskap om offentlig sektor til våre kunder i privat sektor og vise versa. Ingen seriøse rådgivningsselskaper gir partipolitisk funderte råd eller har egne politiske agendaer. Det er rett og slett dårlig forretning, sier Grette.
Heller ikke fornyingsminister Rigmor Aasrud deler fagbevegelsens bekymring.
– Jeg tror ikke det er riktig at markedstenkning mer og mer får prege offentlig sektor, selv om slikt tankegods har hatt betydelig oppslutning under tidligere regjeringer. Vi har valgt å løse mange oppgaver i offentlig regi fordi de ikke egner seg å løse i markedet. Å kopiere markedstenkning og markedsløsninger ukritisk kan derfor være uklokt. Samtidig tror jeg det er viktig å ha et udogmatisk forhold til nye måter å tenke på, også med hensyn til nye løsninger i staten. Skal vi få en mer effektiv og enda bedre offentlig sektor, trengs det nytenkning, fornying og omstilling.
Aasrud legger til at staten også har noe egen kompetanse som kan brukes i denne typen arbeid. Direktoratet for forvaltning og IKT skal kunne bistå departementer og virksomheter i spørsmål om omstilling og fornying hvor man har behov for bistand.

Ikke oversikt

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har ingen samlet oversikt over bruk av konsulenttjenester i staten, og kan derfor verken bekrefte eller avkrefte om kjøp av konsulenttjenester har økt eller minket. Men Rigmor Aasrud kan vise til at hennes eget departement har kuttet kraftig ned på konsulentbruken de siste årene, fra 45 millioner kroner i 2006 til 9 millioner i 2009.
– Hva er den største fordelen med å hente inn bistand utenfra?
– En fordel med kjøp av konsulenttjenester er at man kan hente inn spesialisert kompetanse når man trenger det, kompetanse som det ellers kan være vanskelig eller dyrt å holde på et tilstrekkelig høyt nivå i virksomheten, fordi den ikke er et varig behov. Dess mer spesialiserte fagområdene blir, jo mindre hensiktsmessig er det for en organisasjon å ha alle typer sett med kompetanser innomhus, sier Aasrud.
Hun poengterer at det er viktig at de som engasjerer konsulenter, gjør hjemmeleksen sin.
– Det avgjørende er forarbeidet, slik at hensikten med oppdraget er godt definert, og det er gjort en grundig vurdering av om dette heller burde vært gjort med egne ansatte. Når oppdraget er definert, må bistanden hentes inn gjennom konkurranse for å få den kompetansen som trengs til en rimelig pris.
– Hva slags kontroll og evaluering har staten med jobben konsulentselskapene gjør?
– Staten skal ikke betale for noe man ikke har fått. Det skal derfor føres inngående kontroll med at konsulentselskapet har levert i henhold til kontrakt. En slik kontroll vil være enklere desto bedre arbeid man har gjort med å definere hvilken bistand man trenger og når det er stilt eksplisitte krav til hva som skal leveres. De siste årene har det vært et betydelig fokus på kjøp av konsulenttjenester i media og fra Riksrevisjonen. Forhåpentligvis har dette bidratt til en skjerpet holdning til hva man kjøper inn av konsulenttjenester, og bedre kontroll av at man faktisk får det man har bestilt, sier Rigmor Aasrud.