Offentlige anskaffelser: Hvordan bruke 432 milliarder

Vanligvis sitter de på ulike sider av bordet – og gjerne ved helt ulike bord til daglig – nylig satt de rundt samme bord for å diskutere offentlige anskaffelser.

I regi av det såkalte "drømmeløft-prosjekt" – var drøyt 25 hard core innkjøpsnerder samlet hos Innovasjon Norge for å snakke om problemer og muligheter for mer innovativ tenkning rundt offentlige anskaffelser.

Og før du dupper av, kjære leser: Dette er faktisk viktig!

432 milliarder kroner brukte det offentlige på innkjøp av varer og tjenester i fjor – det utgjør 14 prosent av BNP. I årevis har man snakket om hvordan disse midlene kan brukes til å løse konkrete oppgaver og til å fremme nye løsninger innen for eksempel helse, klima eller effektivisering.

Men det er lettere å prate enn å handle når det gjelder offentlige innkjøp. Det dreier seg om skattebetalernes penger. Det tar seg ikke ut å være kjent som en «kreativ» offentlig innkjøper. Rimelig, formelt, forutsigbart og effektivt er honnørord når det offentlige bruker penger. Og holder du deg ikke strengt til regelverket, risikerer du å havne under lupen hos KOFA – Klagenemda for offentlige anskaffelser – et statlig organ som behandler klager om brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Derfra er veien kort til avisenes førstesider, en brå karriereslutt og et liv i skam. Slik tenker i alle fall mange offentlige innkjøpere. Dette er folk vil følge boka.

«Noen har snakket sammen», er ikke et begrep man ønsker å bli forbundet med dersom man er ansvarlig for innkjøp med offentlige penger. Men bruker du begrepet «dialog», så blir det muligens noe mindre skummelt.

For innkjøperne i det offentlige er det et dilemma at man i regelen helst skal ha armlengdes avstand til sine leverandører. Men skal du bruke anskaffelsen til å løse et problem eller på annen måte skape innovasjon, er det ofte nødvendig med kommunikasjon mellom leverandør og oppdragsgiver underveis.

– Det å jobbe med innovasjon i offentlige anskaffelser er lavt hengende frukt. De 432 millionene vil jo brukes uansett. De brukes fordi det offentlige trenger leveransene, sier Per Harbø, leder for Nasjonalt program for leverandørutvikling – et samarbeidsprosjekt mellom staten, KS og NHO som har som formål å bistå både bedrifter og offentlige etater med å skape mer innovasjon ut av anskaffelsene. Navnet skjemmer som kjent ingen, men det oser jo ikke akkurat spenning og action av Nasjonalt prgram for … etc…

Odd Petter Skarheim, gründer og styreleder i selskapet Attensi AS, leverer en type jobbtreningsprogram der virksomheter gjennom nettskyen kan simulere arbeidssituasjoner, som igjen kan bidra til å øke prestasjonene hos den enkelte ansatte eller et salgsteam.

– Vi har aldri vært med på offentlige anbudsrunder. Prosessene er ikke tilpasset oss, selv om behovene for det vi kan levere ofte er til stede, sier Odd Petter Skarheim.

En av hindrene for Attensi er at staten gjerne vil eie løsningene. Men når man leverer en egenutviklet ikt-løsning for eksempel, vil man gjerne ha anledning til å selge dette også til andre.

– Regelverket skaper hindringer, mener Skarheim.

Hartvig Munthe-Kaas fra LFH – Bransjeorganisasjonen for helse- og velferdsteknologi – jobber ofte med offentlige innkjøpere. Hans lille hjertesukk representerer en mye av utfordringen ved innovative innkjøp:– Vi leverandører er ikke spedalske. Vi blir gjerne oppfattet som om vi bare er ute etter å tappe det offentlige for å tjene mest mulig penger. Men vi kan faktisk bidra til å finne gode løsninger, sier Munthe-Kaas.

Eller som en ivrig gründer sier det:

– Vi må kunne like mye om innovasjon her i landet som vi kan om Marit Bjørgen…

En annen er mer motløs: – I Norge opprettes styringsgrupper, og dermed er hele prosjektet ødelagt…

Tore-Andre Sines fra Nasjonalt program for leverandørutvikling mener det viktigste er å begynne prosessen tidlig. Det handler om ha dialog før selve anskaffelsen skjer.

Han viser til et eksempel der norske fylkeskommuner var ute etter å kjøpe digitale ordbøker.

– Da hadde leverandøren et dialogmøte med alle fylkeskommunene. Det resulterte i at anskaffelsene ble endret. De skjønte at de trengte noe annet enn det de først hadde tenkt, forteller Sines.

Start tidlig. Ha den åpne dialogen…. Det er hva alle involverte mener er et viktig mantra når offentlige anskaffelser skal brukes til innovasjon. Men noen retter fingeren mot politikerne også.

Bjørn Grønlie er innovasjonssjef i Helse Sør-Øst har jobbet lenge med innovative anskaffelser.

– Helse Sør-Øst har forankret innovasjon i strategier og handlingsplaner. Våre direktører blir målt på det. Men fortsatt spør vi oss selv «hva kan vi gjøre og hva har vi lov til å gjøre», sier Grønlie. Han mener Næringsdepartementet må gi klare budskap til etatene om at innovasjon må på dagsorden.

– I dag er signalene uklare og sprikende. Får vi marsjordre, så marsjerer vi, lover Grønlie.

Bjørn Grønlie mener at tallet 432 milliarder bidrar til å vanskeliggjøre diskusjonen. De midlene som kan brukes til innovasjon utgjør på langt nær så mye. De fleste pengene går til faste, nødvendige og helt vanlige innkjøp.

– Vi snakker hele tiden om 432 milliarder. I Helse Sør-Øst kjøper vi for 23 milliarder i året. Men kun 5-6 av dem kan åpens for konkurranse. Få tallene ned, slik at det blir mer håndterlig, sier Bjørn Grønlie.

En utfordring bedrifter ofte opplever er at det er de store leverandørene som slipper inn i det offentliges anskaffelsesvarme.

Under drømmeløft-konferansen var det flere representanter fra mindre bedrifter som uttrykte en viss oppgitthet over at anbudsregelverket holder nystartede bedrifter utenfor offentlige oppdrag.

– Det satses en masse på entreprenørskap og startup-bedrifter. Men det offentlige tør ikke kjøpe av startup-bedrifter, ble det hevdet.

Et problem er at det offentlige krever en viss økonomisk historie. Du må vise til at du har økonomiske muskler til å levere. Men mange oppstarts bedrifter med nyskapende produkter og tjenester har ikke flere år med positive regnskap å vise til. Dermed slipper de ikke en gang til som tilbyder.

Her er det noe på gang. Regelverket kan bli endret. Forleden sendte regjeringen forslag til tre nye EU-direktiver som alle omhandler sider ved offentlige anskaffelser ut på høring. Reglene i andre europeiske land er enklere, og blir stadig justert for å gjøre slippe til flere leverandører. Blant annet gjennom mindre omfang av dokumenterte krav og mer bruk av egenerklæringer.

Løsningen for «de små» er klynger og samarbeid, sis det fra den offentlige siden av bordet.

De små må samarbeide i konsortsier, de må samarbeide på tvers av bransjer og slike samarbeid må motiveres slik at flere kommer i posisjon.

Men så enkelt er det ikke. Det er ikke alltid populært for en liten, frekk «nykommer» å presentere nye løsninger til en etablert verdikjede der de andre ser på deg som en konkurrent til sine egne (gamle) løsninger. Det er ikke alltid så lett å få andre med på laget.

Konsekvensen av å få til noe nytt, er at noe gammel gjerne forsvinner. Innovasjon er også destruksjon.

Da må en akseptere at noen av de leverandører vi har i dag, ikke finnes i morgen.

En annen utfordring med stordriftstenkningen er at det ofte tilbys totalentrepriser og totalløsninger. Det innebærer gjerne å tilby en hel pakke billigst mulig. Da blir det lite rom til innovasjon.

Innovasjonssjef Bjørn Grønli i Helse Sør Øst heller en smule malurt i begeret til ivrige småbedriftseiere og gründere:

– Vi har svidd av mange millioner på små startup-bedrifter som ikke har gjennomføringsevne. Det er bra med entusiasme, men greit med litt realisme også…

Grønlis poeng er at helsesektoren har tunge og svært strenge krav til testing og analyser. Da kan man rett og slett ikke hoppe på alt. Nye løsninger må virke. Og pasientsikkerheten kan aldri gambles med.

Naturen til en innkjøper er det trygge. Å ikke ta risiko. Ifølge deltakerne på anskaffelseskonferansen hos Innovasjon Norge kommer innkjøperen gjerne først av alle på jobben om morgenen for å få ro til å drive med sitt…

Så hva gjør man for å endre et slikt system? Forslagene sitter løst rundt innovasjonsbordet:

Lage et fond for risikoavlasting

Ordning i Skattefunn med 30 prosent i skattefradrag (i motsetning til dagens 20 prosent)

Økt bruk store anbudskonkurranser slik man gjør med arkitekter

Flere mente at flere og utvidede skatteinsentivordninger som Skattefunn er veien å gå. Det er et nokså velkjent argument for økt innovasjon.

Andre mener økt bruk av konkurranseelementet vil gi resultater.

Arkitektkonkurransen om nytt regjeringskvartal nevnes som et skoleeksempel på innovative anskaffelser. Nesten ikke et krav var satt på forhånd.

Det nevnes et eksempel fra en stat i USA der konkurranseelementet brukt for å utvikle en billig, lengelevende og energisparende lyspære. Løsningen kom etter to år. Et annet eksempel kommer fra norsk sokkel. Da oljebransjen vedgikk at den måtte ned, langt ned, under havbunnen for å hente opp olje og gass, fikk leverandørene en oppgave: Løs problemet, eller oljefeltet stenger. Fire år brukte Aker Solutions og et par andre aktører på å finne løsningene som trengtes.

Det mest konkrete og nytenkende forslaget er å etablere et fond for risikoavlastning.

Det koster å være innovativ. Og det er risikabelt.

Det er mye utrygghet knyttet til det «å gå nye veier». Redselen for å feile er stor. Man blir målt på det som tapes, ikke det som skapes.

Eller som en innkjøper sier:

– Det er feilene som kommer i avisa.

Direktør for Innovasjon og næringsutvikling i NHO, Per Øyvind Langeland, mener det må komme en type belønningssystemer for risiko.

– Risiko i denne sammenhengen handler ikke bare om omdømme. Men også om at gevinster og kostnader i dag fordeles ulikt. En ny klimaløsning gir gevinst for samfunnet og for klimaet, men det er ikke sikkert det gir gevinst for den som tar kostnaden med å utvikle løsningen, sier han.

– Av og til koster det litt ekstra å kjøpe noe nytt. Det koster for eksempel mer å kjøpe en elektrisk ferge enn en som går på diesel, sier Langeland.

Advokat Christian Hambro har lest tonnevis av dokumenter om offentlige innkjøp.

Han tror ikke på noen ny giv på området uten at man etablerer systemer hvor ledelsen blir forpliktet og målt på dette. At innovasjon blir betingelse.

– Det er ikke mangel på kreativitet blant de ansatte i det offentlige. Det er ofte ledelsen som ikke våger, sier Hambro.

Igjen handler det altså om ledelse. Om at innovasjon må inn i både styrerom og i både kommunal, statlig og politisk ledelse.

Ledere i alle kanaler og etater må bli mye mer strategiske i hvordan de planlegger innkjøp. Hvor kan vi skape konkurranse? Hvordan kan vi bruke markedet bedre?

Administrerende direktør Flemming Hegerstrøm i Hospital IT AS mener dagens innkjøpsstruktur er for kostnadsfokusert.

– Norske ledere slipper for billig unna. Man må stille krav til at anskaffelser også gir resultater, og ikke bare er billige, mener han.

Innovasjon kan bremse risiko også. For eksempel redusere ulykker. Må måles på om man får til det man ønsker, fremhever Hegerstrøm.

– Dagens regjering har en altfor usynlig innovasjonspolitikk. Det er mest fokus på forenkling i regjeringen for tiden. Ikke på innovasjon for å løse problemer, mener Marit Holter Sørensen, som er seksjonssjef for offentlige anskaffelser i DIFI.

Per Harbø i Nasjonalt program for leverandørutvikling henger seg på:

– Vi trenger mer politisk trøkk rundt dette, konstaterer han.

Viseadministrerende direktør i Innovasjon Norge, Toril Bariusdotter, tar ansvar for hele lederstanden – både den politiske og den operative, både den statlige og private:

– Vi ledere har vært for mye opptatt av prisen og kostnadene på innkjøpene, og ikke av gevinsten over tid.