Stortingsregjereri – hvor farlig er det ?

Jan Grund er professor emeritus ved OsloMet og forfatter. Han har lang erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner. Grund skriver fast i  Dagens Perspektiv.  Les flere av hans innlegg her.

SYNSPUNKT. Skillet mellom de politiske blokkene vaskes ut ved at det stadig etableres nye flertallskonstelasjoner på Stortinget. Hvor alvorlig er dette?

Er regjeringens nederlag et utrykk for at demokratiet fungerer, eller er det slik at  unødig stortingsinnblanding i regjeringens politikk fører til at styringen av landet er som et seilas uten kaptein og kompass?

Denne artikkelen ser nærmere på omfanget av det mange kaller “stortingsregjerereri”. Vi ser spesielt på helsepolitikken, da det er et område hvor Stortinget engasjerer seg sterkt.

Helseministeren gjør noe så sjeldent som å advare Stortinget. Han er bekymret for at mange stortingsvedtak fører til at sykehus selv må kutte i budsjettene etter Stortingets innblanding. Hvordan konflikten mellom regjering og Storting blir håndterer avhenger mye av resultatet av det “reformarbeid” regjeringen har igangsatt.

Politikk, styring og stortingsregjereri

Politikkens øverste organ er Stortinget som (etter utredninger og forslag fra regjeringen) vedtar lover, og  fatter beslutninger om overordnede mål og økonomiske bevilgninger. Selv om det formelt sett er Stortinget som har mest makt, er det regjeringen og de enkelte departementer som gjennom sitt daglige arbeid setter hovedpremissene og tar de fleste politiske vedtak.

Når Stortinget fatter et vedtak må regjeringen forholde seg til det. I den senere tid er det blitt mer oppmerksomhet på at Stortinget i økende grad griper inn i i regjeringens arbeid ved å vedta svært detaljerte instrukser og og å overstyre regjeringen ved å  gripe inn i enkeltsaker. Gjennom ordningen med anmodningsvedtak instruerer Stortinget regjeringen til å iverksette politikk som ikke er utredet. I løpet av et år kan det bli truffet over 500 slike vedtak. I vinter gikk det ikke en eneste uke uten at det dukket opp en eller flere saker der regjeringen presses av ulike flertallskonstellasjoner til å gjøre noe den i utgangspunktet ikke ønsket.

Dette har  regjeringen selv bidratt til ved at den ikke har samarbeidsavtale med partiene den lener seg på. Derfor blir dagens Storting som Aps nestleder Tonje Brenna erkjenner: “Et krevende Storting. Det er et veldig fragmentert og kanskje det mest kompliserte Storting i moderne tid”.

En årsak til dagens aktive Storting er at regjeringen legger frem færre saker enn før. Dette kan skyldes at regjeringen ikke ønsker at Stortinget skal engasjere seg, og at saker kan avklares på andre måter.

Er det uheldig at Stortinget bruker makten sin mer enn før? På den ene siden vil regjeringen mene det er feil at Stortinget gir regjeringen instrukser om hvilke virkemidler som bør brukes for å nå politiske mål uten at det er vurdert om alternative virkemidler, eller en annen innretning på tiltaket, kan være like effektivt for å nå målene. På den andre siden vil et stortingsflertall mene at det er et demokratisk prinsipp at en regjering må forholde seg til og gjennomføre de vedtak Stortinget treffer. Når Støre var opposisjonspolitiker i 2017 sa han  “Regjeringen fremstår ofte som en dårlig taper og klager over vedtakene fra Stortinget, Det må de legge bort. Det er deres oppgave å gjennomføre vedtak”.

Støres formuleringer tyder på at en ser på stortingsregjereri ut fra egen posisjon. Sett fra et mer objektivt styrings synspunkt er det lett å forstå at en regjering, som har det daglige styringsansvaret, ønsker å ha minst mulig detaljstyring.

Stortingsvedtak kan på papiret virker fornuftig. Problemet er at vedtakene sier lite om konsekvenser for prioritering og økonomistyring. Prislappen kan bli høy og treffsikkerheten av tiltakene kan bli lav når stortingsflertall vedtar utgiftsøkning uten å finne inndekning. Den må fastsettes gjennom budsjettforhandlingene mellom regjeringen og dens fire budsjettpartnere. Dette har vi akkurat sett i forbindelse med stortingsvedtaket om å kutte i avgifter for å få ned pumpeprisen som økte kraftig etter Israels og USAs angrep mot Iran som kastet verden ut i en energikrise. Stortingsflertallet argumenterte for at det var behov for rask handling fordi ytre forhold hadde ført til nye rammebetingelser og at de måtte ta ansvar fordi regjeringen ikke gjorde det. Sp brøt ut av budsjettavtalen med regjeringen og bidro til et stortingsflertall på tvers av blokkene og for en utgiftsøkning på 6,7 milliarder kroner som regjeringen må innpasse i revidert budsjett som vedtas om kort tid. 

Utfordringen er at i dagens urolige verden kan det komme stadig flere ytre sjokk. Hva kommer da til å skje? Vil vi få mange ekstraordinære utgiftsøkninger? Et farlig scenario er som Torbjørn Røe Isaksen sier: “At i  stedet for å finne langvarige løsninger som kan stå seg over tid, hopper varierende stortingsflertall på det problemet som virker størst der og da. Løsningene blir ofte lite gjennomtenkte og kortsiktige.”

Med en svak mindretallsregjering og et storting fullt av partier med markeringsbehov og lite interesse for helheten, kan dette lett skje. For å unngå kriser og farer for at stortingsregjereri ødelegger den økonomiske styringen må det bli et bedre samarbeid mellom regjeringen og de fire budsjettpartnere. Det blir ingen enkel oppgave. Fridtjof Jacobsen skriver i Dagens Næringsliv at “dette er ikke en regjering som kan tvinge Stortinget på plass med belærende argumenter og samfunnsøkonomisk moralisme”.

Samtidig mener regjeringen og de fleste fagøkonomer “at hvis vi bruker mer penger på en uansvarlig måte, kan det bidra til inflasjon og renteøkning”.

Helsepolitikkens stortingsregjereri 

Et politisk område hvor det i dag er store konflikter mellom Storting og regjering er helsepolitikken. Helse er et politikkområde som i sin logikk nærmest er et dilemmaenes tyranni. Ambisjonene er høye. Alle skal få tilgang til tjenester av høy kvalitet. Som professor i helseøkonomi Jon Magnussen sa på Spekters sykehuskonferanse nå i mars “finnes det ikke en ideell styringsmodell som håndterer de mange forventninger som må stilles til en slik modell”.

Det vi nå ser er at stortingsflertallet griper stadig mer inn i styringen.Som Spekter direktør Anne Karin Bratten sier: “Det er ikke noe nytt at Stortinget vil overstyre statsråden som har ansvar på området. Men det er åpenbart problematisk når Stortinget overstyrer alle fagfolkene, lederne og tillitsvalgte. Disse har med sitt beste faglige skjønn organisert, funksjonsfordelt og disponert ressursene nettopp med pasienten i fokus, i tråd med det ansvaret Stortinget har gitt dem gjennom loven”.

Det nye nå er at vi har en parlamentarisk situasjon der et stortingsflertall kan utøve detaljstyring både av statsråden og av de regionale foretakene. Helseministeren har i sin daglige styring gått på flere nederlag, som at stortingsflertall stanser anbudsrunder for rehabiliteringstilbud og blander seg inn i hvordan PCI-tilbud bør organiseres i Bodø og Ålesund, og hvordan Helse Førde skal fordele funksjoner på sykehusene i Nordfjordeid og i Lærdal. Et stortingsflertall holdt videre på å endre hele modellen for hvordan sykehusene finansieres  Etter en heseblesende redningsaksjon ble det med støtte fra SV og Rødt vedtatt å gjennomføre en utredning om hvordan “sykehusfinansiering ikke skal gå på bekostning av drift”.

Det vi ser nå er at de regionale helseforetakene ikke lenger (i samarbeid med statsråden) kan fatte vedtak i (relativt ) fred og ro. Dagens Storting engasjerer seg aktivt i helsepolitikken. Utfordringen er at selv små justeringer et sted kan få store og uønskede konsekvenser for helheten. Det er derfor at helseministeren er redd for at “Stortinget legger opp til å styre Helse-Norge etter innfallsmetoden.”

En krevende helsepolitisk utfordring er at det innen medisin og helse ikke finnes en “absolutt sannhet”. Det betyr at en ofte kan komme i en situasjon hvor regjering og stortingsflertall står på hver sin side samtidig som begge viser til faglige begrunnelser. I en slik situasjon er det viktig at fakta klarlegges så langt det er mulig i samarbeid med faglige etater som Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Statens Legemiddelverk og Forskningsrådet.

Det er enighet mellom regjering og Storting om behovet  for en vurdering av helseforetaksreformen som ble vedtatt for 25 år siden. Selv om vi kan være stolte av vårt helsevesen med lav dødelighet og at ventetidene på behandling har gått vesentlig ned etter at vi fikk helseforetaksmodellen, er det, som helseministeren sier, alltid behov for forbedringer: “Med økte krav fra befolkningen og knapphet på arbeidskraft og med for mange pasienter som blir kasteballer mellom nivåer og tjenester, må vi gjøre endringer.” Derfor er det nedsatt et ekspertutvalg som skal foreslå ulike modeller og virkemidler for hvordan vi best kan få en sammenhengende og integrert helse og omsorgstjeneste. I den sammenheng vil bl.a. helseforetaksmodellen - som det er mye kritikk mot – bli vurdert. Utfordringen er at, hvis Frp og Sp hadde fått flertall for sine forslag, ville det vært å kortslutte utvalgets arbeid.

Helsepolitikken – hva nå ?

Ekspertutvalget forventes å gi en vurdering av hvordan vi kan få en styringsmodell med tilfredsstillende demokratisk legitimitet og analyser av styrker og svakheter av modeller der alle helsetjenester blir styrt fra et nivå – enten staten, fylkeskommunene, kommunene eller et nytt forvaltningsorgan.

Målet med helsepolitiske endringer er å få til kontinuerlige forbedringer. Når det nå er så stor uenighet mellom helseministeren og stortingsflertallet er det viktig at vi får en skikkelig politisk debatt basert på relevante og kunnskapsbaserte data og vurderinger av ulike modeller og helsepolitiske virkemidler. Helseministeren må frem til reformutvalget leverer sin rapport i november, håndtere presset fra Stortinget. Deretter er det bare å håpe at de ulike partiene på Stortinget søker sammen og klarer å enes om en levedyktig fremtidig styringsmodell og (fysisk) struktur på tjenestene.

Får vi ikke til det er det  en stor sannsynlighet for at stortingsregjereri blir en fare for vårt fremtidige helsevesen.