Sløsing i offentlig sektor – en økonomisk og politisk utfordring

Jan Grund er professor emeritus ved OsloMet og forfatter. Han har lang erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner. Grund skriver fast i  Dagens Perspektiv.  Les flere av hans innlegg her.

SYNSPUNKT. Andre politikere og enkelte fagpersoner har ikke et så drastisk syn. En del mener at Oljefondet er årsaken til at vi kan bruke mye mer ressurser enn andre land, selv om det ikke kan dokumenteres at vi får bedre resultater. Dermed har vi et produktivitets- og sløsingsproblem.

Det sentrale for oss fagøkonomer er at sløsing innebærer at det skjer en underutnyttelse av samfunnets ressurser – det vil si at penger, tid, arbeidskraft, kapital og naturressurser brukes uten at en får tilsvarende igjen.

Sløsing – det samfunnsøkonomiske perspektivet

Fra et økonomisk perspektiv betyr sløsing at en kunne oppnådd mer nytte og velferd hvis ressursene ble brukt på en bedre måte. I debatten trekkes det blant annet frem at OECD hevder man i Norge vedtar store samfunnsmessige prosjekter der det ikke kan dokumenteres at den samfunnsøkonomiske nytten overstiger kostnadene.

Effektivitet er ikke et blårussbegrep. Effektivitet i offentlige virksomheter dreier seg om i hvilken grad virksomhetene bidrar til å realisere et mer eller mindre tydelig samfunnsoppdrag, fastsatt gjennom kompliserte politiske- og administrative prosesser. Utfordringen er å ivareta samfunnsoppdraget så effektivt som mulig.

Økonomer skiller mellom tre typer effektivitet.  

• Kostnadseffektivitet: At det ikke brukes mer ressurser enn høyst nødvendig.

• Resultateffektivitet: At det oppnås høy resultatoppnåelse i forhold til samfunnskostnader.

• Allokeringseffektivitet: At myndighetene prioriterer det som folk faktisk verdsetter mest.

Et sentralt aspekt ved begrepet «effektiv ressursbruk» er at det kan oppnås ved en kombinasjon av riktig bruk av teknologi, mennesker og prosesser.

Målet er at innbyggerne får valuta for pengene – enten ressursene brukes til investeringer eller drift. Selv om Norge er et rikt land er det viktig å erkjenne at ressursene er begrenset og at de bør brukes så effektivt som mulig. Ineffektivitet betyr at ressurser prioriteres feil. Vi trenger ikke drive dårlig, selv om vi har råd. Å være bevisst på at ressursene er begrenset, gjør det lettere å prioritere både for Stortinget, regjeringen, et kommunestyre og for ledere på ulike nivåer i ulike virksomheter.

Økonomisk effektivitet og sløsing dreier seg om hvor flinke vi er i bruken av innsatsfaktorer i investeringer og tjenesteproduksjon, både på stats- og kommunenivå. Det sentrale er at bevilgninger til en veiinvestering eller til bygging av sykehus eller til å ivareta samfunnsoppdraget til barnehager, bidrar til å realisere bestemte mål.

Effektivitet dreier seg ikke om privatisering eller nedskjæringer eller at helsearbeidere skal løpe stadig raskere. Snarere kan slik løping være et bidrag til høyere sykefravær. Effektivitet er når velferdsteknologi gjør at ansatte på sykehjem slipper å løpe rundt for å sjekke om demente beboere har gått ut av rommet sitt flere ganger om natten. Knapphet på ressurser fører til at det må prioriteres og velges noe foran noe annet. Derfor er effektiv ressursbruk et viktig politisk spørsmål. 

En økonomisk politikk som begrenser omfanget av sløsing

En forutsetning for å utforme en politikk for å unngå sløsing og fremme effektivitet er at politikere klarer å vinne folks forståelse for at offentlig sektor må holdes innen en forsvarlig ramme. Blir sektoren for stor vil presset i den samlede økonomien bli for sterkt, slik at priser og renter øker «for mye». Norge har en stor offentlig sektor. De offentlige utgiftene utgjør nå nesten 65 prosent av fastlands BNP og ca. 30 prosent av de sysselsatte arbeider i offentlig sektor. Det er oljeinntekter som har gitt Norge et handlingsrom andre land bare kan drømme om. Fremtiden blir derimot vanskelig: Prognoser viser underskudd på statsbudsjettet, inntektene fra Oljefondet vil avta og det blir færre yrkesaktive per pensjonist. Videre er det knyttet stor usikkerhet til om teknologiutviklingen og kunstig intelligens vil bli så betydningsfull at vi klarer å stanse produktivitetsstagnasjonen som har preget OECD- landene siden 1970 tallet.

Det vil derfor ikke lenger være like lett å kjøpe seg ut av vanskelige prioriteringer. Kampen om midler vil nå i større grad dreie seg om å klare å beholde det en har. Våre nasjonale politikere har bestemt at forsvar og sikkerhet, helse og omsorg og klima skal prioriteres. Dermed blir det større krav til prioritering på andre områder. Det må for eksempel prioriteres mellom å sikre tilstrekkelig kraft, lave strømpriser og begrenset inngrep i norsk natur. Utfordringen er om politikerne klarer å kommunisere så godt at de oppnår den tillit som gjør at de skaffer seg politisk handlingsrom til å føre den politikken som situasjonen krever.

Fremtidige regjeringer må få Stortinget og pressgrupper til å ta konsekvensen av at mange budsjettønsker må kuttes for å klare å finansiere prioriterte mål og oppgaver. For å få det til må det utvikles en politisk kultur som i mindre grad er preget av at god politikk er å konkurrere om å bevilge mest mulig. Når noe prioriteres opp, må noe annet komme bak.

Det gir rom for politikerforakt når det skapes falske forhåpninger med løfter som ikke innfris. I årene fremover er det spesielt knappheten på arbeidskraft som må håndteres på en tillitsskapende og formålsrettet måte for å få et effektivt samfunn med minst mulig sløsing.

Nøkkelspørsmålet er om politikerne klarer prioriteringsutfordringene. Det politiske landskapet er blitt mer fragmentert og polarisert og det er dermed blitt vanskeligere å inngå kompromisser. Pengerikeligheten i Norge gjør det vanskelig. Martin Bech Holte har et viktig poeng: Velgerne vet at politikerne har mye penger, og politikerne vet at velgerne vet det.

De samfunnspolitiske utfordringene

Politikkens utfordring er å utforme de politiske spillereglene (lover, forskrifter, finansieringsordninger, budsjettprosesser, pedagogisk påvirkning av normer og verdier mv.) slik at samfunnets ressurser blir brukt best mulig. I den sammenheng er det spesielt viktig å være bevist at «ineffektivitet» og sløsing noen ganger av demokratiske grunner kan være nødvendig. Et sentralt trekk ved et demokrati er at det må være rettferdighet, åpenhet og kontroll rundt beslutningsprosesser. Prosesser for å oppnå samfunnsmessige mål vil ta tid fordi de skal være rettssikre og inkluderende og må gjennom mange ledd for å minske risikoen for maktmisbruk. Dermed er det slik at noe som virker å være sløsing kan være prisen for å være et demokrati fordi demokratiet i sitt vesen skaper insentiver til sløsing. Politikken er kortsiktig fordi det ofte er valg, og det er mange grupper som kjemper for sine interesser, og dermed kan prosjekter med lav nytte vinne frem. En viktig årsak til at ressurser ikke brukes til det beste for samfunnet som helhet er at organiserte grupper – næringsliv, fagforeninger, profesjoner, organisasjoner – presser politikere til å bruke penger som spesielt gagner dem selv. 

Budsjettprosesser er svært avgjørende for hvordan ressurser fordeles. En god budsjettprosess tvinger frem tydelige valg mellom ulike hensyn og aktiviteter der det vurderes og diskuteres hva som gir størst nytte i forhold til kostnader. 

Veien fremover

Både i politikk og i daglig ledelse må effektivitet avveies mot andre hensyn. I den sammenheng er det viktig å være bevisst at det er stor variasjon i effektivitet både mellom sektorer og mellom virksomheter innen en sektor. Mens det i noen virksomheter er et stort effektiviseringspotensial har andre virksomheter effektivisert så mye at ytterliggere effektiviseringspress kan få svært uheldige konsekvenser. Jo bedre kunnskap vi har om effektivitet i ulike offentlige virksomheter, jo enklere er det å utforme en effektiviseringspolitikk og å organisere samfunnets ulike sektorer og virksomheter slik at vi utnytter ressurser fornuftig. Beregninger i Produktivitetskommisjonen viser hvor store effektivitets variasjonene er. For eksempel beregnet man et «effektiviseringspotensial» på ca. 20 prosent i offentlig tjenesteyting hvis alle leverandører var like effektive som den mest effektive. Slike beregninger tyder som kommisjonen sier på at vi går glipp av et stort «effektiviserings potensial». Det er mye å hente på å lære av beste praksis. Utfordringen er få til læringsprosesser slik at virksomheter både kan korrigere og/eller lære å forbedre seg ved å sammenlikne seg med andre og/eller med meg selv over tid. 

En kritisk suksessfaktor å få til effektive læringsprosessene og å organisere bruken av teknologi, mennesker og arbeidsprosesser på en effektiv måte er god styring og godt lederskap. I offentlig sektor må det manøvreres og kommuniseres og erkjennes at det er mange konflikter og dilemmaer som må håndteres, men som ikke alltid kan løses. Fravær av ledelse kan undergrave tillit og skape likegyldighet og bidra til sløsing. Som beslutningstaker må du ha muligheter for å skaffe deg et handlingsrom slik at du ved å jobbe smartere har insentiver til å prioritere aktiviteter som er viktig for å ivareta samfunnsoppdraget. I offentlig styring og ledelse er det viktig å lære seg kontrollens kunst. Styr og led det som faktisk må styres og ledes og ha rygg og tillit til å slippe til resten for å utnytte virksomheter og medarbeideres kreativitet.

Det å utøve styring og ledelse, slik at vi får en kvalitativ offentlig sektor, dreier seg om å håndtere balansens kunst. Som dikteren Carsten Jensen sier: «Ingen seiler inn i en forrykende storm med full seilføring. En kaptein må ta rev i seilene og finne balansen. Det finnes ingen orden som er etablert en gang for alle».

Derfor er det viktig med kontinuerlige diskusjoner om styrker og svakheter ved de mange forslag som legges frem om å effektivisere ressursbruken i offentlig sektor. Et demokrati lykkes med effektivisering når det kombinerer effektiv drift og investering, folkelig legitimitet og rettferdighet og åpenhet.