Jan Grund: Reformer, politikk og tillit

Jan Grund er professor emeritus ved OsloMet og forfatter. Han har dessuten erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner. I Dagens Perspektiv skriver han om tillit – og den tillitsreformen regjeringen arbeider med. Les flere av hans innlegg her.

SYNSPUNKT. Politikkens store tillitsutfordring er at det må manøvreres og kommuniseres og erkjennes at det er mange konflikter og dilemmaer som må håndteres, men som ikke alltid kan løses. Politikkens redskap for å håndtere krevende utfordringer er å treffe kloke beslutninger. Ofte kreves det reformer, dvs. endringer i bruken av politiske virkemidler.

I dag står samfunnet overfor mange utfordringer som roper på kloke beslutninger og krevende politiske reformer. Det er politisk enighet om at vi både må bygge et slagkraftig forsvar, at vi står overfor en bemanningskrise i helsevesenet og eldreomsorgen når eldrebølgen slår inn for fullt og at det er for mange som står utenfor arbeidslivet. Formålet med denne artikkelen er å analysere hva som kreves for å treffe kloke politiske beslutninger og gjennomføre reformer på en god måte.

Kloke politiske beslutninger – hva er det?

Politiske beslutninger bør ideelt sett bygge på kunnskap, samlet inn gjennom forskning, evalueringer og analyser, de verdier det styres etter og gode prosesser der fakta vurderes opp mot verdier og mål. Det å prioritere og avveie interesser og sette grenser er den vanskeligste og viktigste politiske oppgaven. I politikken er det umulig å favne alt. Da risikerer en til slutt å stå for stadig mindre. Kompromisser gjør det mulig for demokratiet å håndtere vanskelige politiske spørsmål, men kan lett bli dyre. Det å finne balansen mellom ytterpunkter er i mange spørsmål ofte den beste løsningen. For å lykkes som statsråd er du avhengig av Stortingets rolle som arena for å bygge konsensus og forhindre politiske konflikter. En fragmentert partistruktur og en polarisert kultur gjør det vanskelig for mindretallsregjeringer å utøve ansvarlig styring fordi opposisjonspartier alltid har lett for å presse på for å bruke penger.

Politikkens logikk og kultur

Det ligger i politikkens kultur og logikk at politikere ikke bare har ideologiske oppfatninger, men også bestemte oppfatninger om valg av virkemidler og de vil vise handlingsevne når en politisk sak kommer på dagsorden. Politikere vil ha oppmerksomhet på saker som er viktige for gjenvalg og de drives av alt fra edle idealistiske mål til personlig maktbegjær. Det at politikere er på valg gjør at politikk lett får en kortsiktighetskultur og det er lett å prioritere raske resultater fremfor tiltak som gir langsiktige gevinster. Det kan være en årsak til at vi verken i forkant av 22. juli-tragedien eller Koronakrisen hadde tatt alvorlig nok hensyn til samfunnssikkerhet og beredskap. Internasjonale studier viser at velgere foretrekker handlekraftige politikere i krisesituasjoner, men at de i liten grad ønsker å prioritere samfunnssikkerhet og beredskapsplaner i tiden før kriser.

Det politiske system skal løse komplekse problemer og oppgaver hvor resultatene ofte først viser seg på lang sikt. Mange forhold påvirker måloppnåelsen slik at det er vanskelig å ha tilstrekkelig kunnskap om hvordan tiltak virker og hva slags samfunnsmessig velferd en får ut av ressursene. Politikken må håndtere press fra interessegrupper som blir stadig mer profesjonelle og medier som raskt tar opp problemer. Tabloide medier og dyktige lobbyister bidrar til at en statsråd som av hensyn til helheten aksepterer redusert pengeforbruk, vil bli fremstilt som en taper som ikke sikrer midler til sitt felt. Programmer får ofte penger uten å dokumentere at nytten av pengene står i forhold til kostnadene. God politikk krever kunnskap og vilje til dialog, og det å håndtere medier, økonomi og teknologi blir stadig viktigere. Våre ressurser er knappe i forhold til alt en ønsker å bruke de til. Endringer i virkeligheten må møtes med noe som er kunnskapsbasert og virker. Som den store økonomen John Maynard Keynes sa det når han ble anklaget for å ha vinglet med økonomisk-politiske råd: «Når faktaene endres, skifter jeg mening. Hva gjør du?».

Reformer – hva er det?

En reform er i politikken en betegnelse på en endring av politiske virkemidler som gjennomføres med sikte å få til forbedringer. Før det gjøres vedtak om reformer bør det være krevende prosesser hvor politikerne har samlet seg materiale med en blanding av harde fakta, vitenskapelig materiale, innspill fra ulike interessegrupper og mer «skjønnsmessige» og verdiorienterte vurderinger. I nesten alle diskusjoner før det innføres reformer er det uenigheter med sterke ytterpunkter.

En reform må både være et adekvat svar på utfordringene og gjennomføres på en god måte. Den kan være godt tenkt, men dårlig gjennomført. For at reformer skal lykkes bør gjennomføringen planlegges grundig og ofte skje gjennom mange år der ulike regjeringer står sammen om hovedlinjene, men der det skjer løpende justeringer og forbedringer. Det er lett å overselge reformer og love gode resultater før det er realistisk, slik det for eksempel ble gjort med NAV-reformen – en av historiens største forvaltningsreformer – med sin ambisiøse, men urealistiske, visjon om «en dør inn». Det slurves med å bruke utredningsinstruksen, som er laget for å tvinge politikere og byråkrater til å tenke gjennom hva slags problem som skal løses og hvilke tiltak som best bidrar til å løse problemer. Gjennom gode utredninger får beslutningstakere kunnskap om hvordan (alternative) tiltak virker og hvorfor det må foretas endringer. Erfaring viser at reformer med gode intensjoner om å delegere ansvar til lokale enheter og fagfolk lett kan ende opp med mer kontroll og administrative byrder. Den store styringsutfordringen er hvordan staten med sine mange departementer og dominerende ettårige styringsperspektiv, og mange verdier, mål og hensyn som skal ivaretas, kan håndtere fremtidens komplekse utfordringer.

En viktig årsak til at det er behov for reformer er effektiviseringspotensialet i mange deler av offentlig sektor. Norge ligger nesten alltid høyest eller nær toppen når det gjelder offentlig ressursbruk. Men bildet er ikke så klart når det gjelder resultater. Vi har stort sett et effektivt helsevesen, men vi sliter med at ventetiden for rutineoperasjoner er høy i Norge, og samspillet mellom primærhelsetjenesten og sykehusene fungerer ikke bra nok. På skoleområdet virker det som pengene vi bruker ikke gir så gode resultater som vi burde forvente.

Tillitsbasert reformpolitikk

Folks forventninger til hva politikerne kan gjøre er svært store. Samfunnsutviklingen må påvirkes i tråd med verdier som likhet, frihet, tillit, og fellesskap, velgernes oppfatninger og partiprogrammer og de rammer som økonomi, klima, bærekraft og teknologi setter. Det er spesielt viktig at politikerne klarer å få fram at de tar folks problemer på alvor. Utfordringen med å utforme en tillitsbasert reformpolitikk er at den den både må bidra til å oppnå politiske mål og ha så stor legitimitet at den er populær hos velgere.

Et eksempel på hvor krevende det er å utvikle en tillitsbasert politikk, er politikken og de reformer som ble igangsatt under Stoltenberg1-regjeringen. Dette var en regjering som var mer opptatt av å få ting gjort enn av å vinne valg. I løpet av en hektisk periode fra mars 2000 til oktober 2001 fikk denne regjeringen vedtatt en rekke reformer som moms på tjenester, handlingsregelen for bruk av oljepenger, inflasjonsmålet til Norges Bank, delprivatisering av store statlige foretak, forsvarsreform, sammenslåing av politidistrikter, statlig overtakelse av sykehusene og strategi for gjennomføring av pensjonsreformen. Mange av endringene har vært diskutert, men de fleste forvaltningseksperter mener at det er imponerende hva denne regjeringen fikk gjennomført. Få regjeringer har satt mer spor etter seg. På den annen side brøt denne regjeringen en lang tradisjon for omfattende utredninger og høringer for å treffe raske beslutninger. Problemet var at regjeringen ikke oppnådde noen velgersuksess. Oppslutningen om partiet falt med over 10 prosent fra forrige stortingsvalg. Som Jens Stoltenberg sier i dag 25 år etterpå er situasjonen «at vi ikke var gode nok på å forklare hvorfor vi gjorde det vi gjorde. På den annen side blir jeg på avstand mer og mer stolt av den regjeringen. Det er herlig når fag og politikk møtes».

Et annet eksempel på de mange utfordringer som må håndteres i forbindelse med reformer er de mange spørsmål som reiser seg i forbindelse med de omfattende omstillingsprosesser Trump har igangsatt i sin periode nr. 2 som USAs president. Gjennom sine første 100 dager har det vært reformer i høyt tempo, preget av nye utspill, indre maktkamper, forakt for borgerrettigheter, politisk pluralisme, maktbalanse og juridiske begrensninger. Dette har ført til uro både i amerikansk og internasjonal politikk. Store ideer møter gjenstridige demokratiske, juridiske og økonomiske realiteter. På det økonomiske området er situasjonen som Torbjørn Røe Isaksen sier det: «At Trumps bevegelse til en viss grad er et svar på konkrete økonomisk politiske bekymringer som industridød. Problemet er bare å få industriarbeidsplassene tilbake i praksis – på ordentlig».

Kritikken er blant annet stor mot Trumps tro på reindustrialisering av USA og at bruk av tolltariffer vil bidra til å bedre USAs økonomi og til at USA vinner konkurransen med Kina om å være verdens viktigste økonomi. Som samfunnsøkonomisk teori sier, er en omfattende tolltariffpolitikk en massiv plan for makroøkonomisk selvskading. Vi samfunnsøkonomer er derfor glad for at det ser ut til at virkeligheten er slik at et lands økonomiske politikk bør være i tråd med de økonomiske teoriene og realitetene. Det ser nå ut til at Trumps spesielle tariffpolitikk er i ferd med å ende i grøften.

Det vi har lært av det som skjedde med Stoltenberg 1 regjeringen og som ser ut til å ramme Trumps omfattende reformer, er at tillitsbasert reformpolitikk krever at det skapes en forståelse av at vellykket arbeid forutsetter at noen sentrale rammebetingelser for politikk utforming er oppfylt. Som Jens Stoltenberg selv sier det lærte han fra sin første regjering at det stilles store krav for at reformer blir vellykkede. Det er spesielt viktig at både velgerne og de som skal stå for gjennomføringen forstår betydningen av reformene. «Det klarte vi med pensjonsreformen, der vi arbeidet systematisk med LO for å få forståelse, forankring og forpliktelse og ansvaret for å gjennomføre en pensjonsreform som er nødvendig for å holde de fremtidige pensjonskostnadene innenfor forsvarlige rammer. Ingen moderne norsk reform har gitt en større innsparing».

Norge skal gjennom store omstillinger i årene som kommer. Vi er på vei inn i en situasjon med en kraftig vekst i antall omsorgstrengende eldre kombinert med stagnasjon og etter hvert nedgang i den yrkesaktive delen av befolkningen. Mens veksten i antall personer i arbeid vil falle drastisk, fortsetter behovet for arbeidskraft, spesielt i helsesektoren, å øke. Videre vil oljeinntektene, som i dag finansierer ca. 25 prosent av statens utgifter trolig reduseres for å håndtere overgangen til det grønne samfunn og en mer uforutsigbar internasjonal økonomisk situasjon. Den viktigste utfordring for en tillitsbasert reformpolitikk, er å utvikle og skape forståelse for en tydeligere prioriteringsorientert politisk kultur. Offentlige ressurser må brukes fornuftig. Politikerne må tenke langsiktig på hvordan vi best kan begrense veksten og klare å kutte og holde igjen der det ikke går utover prioriterte mål som for eksempel Forsvaret. Det blir spesielt viktig å utforme en politikk for hvor den knappe tilgangen på arbeidskraften skal brukes.