De største prosjektfeilene skjer før prosjektet starter

Morten Welde og Gro Holst Volden er begge tilknyttet forskningsprogrammet Concept, ved NTNU.

SYNSPUNKT. Når kostnadene eksploderer eller nytte uteblir, kan det gi store negative konsekvenser for kommunenes innbyggere, og veien til ROBEK-listen kan bli kort. Men årsaken til prosjektfeil ligger sjelden i byggefasen alene. Erfaring fra mer enn 20 års forskning på statlige prosjekter viser at de dyreste feilene ofte skjer lenge før byggingen starter.

Mekanismene i både statlige og kommunale prosjekter er generelle: ønsket om å komme raskt i gang, sterke lokale interesser, optimistiske kostnadsanslag og mangelfull vurdering av alternativer. Mange av feilene som preger de største statlige prosjektene, er gjenkjennelige også i kommunale investeringer. I dette innlegget presenterer vi noen typiske feil kommuner bør unngå.

Starter med løsningen i stedet for problemet

En klassisk feil er å begynne med svaret før man har stilt spørsmålet.

Mange prosjekter tar utgangspunkt i en konkret løsning: en ny skole, et kulturhus, en idrettsarena eller et digitalt system. Deretter brukes planleggingsfasen til å begrunne hvorfor akkurat denne løsningen er nødvendig.

Men god samfunnsplanlegging bør starte et annet sted. Hva er egentlig problemet? Er det kapasitetsmangel, dårlig tilgjengelighet, ineffektiv drift eller sviktende tjenestekvalitet? Og, er det et kommunalt ansvar å løse dette problemet?

Dersom problemet defineres som «vi trenger en ny skole», er utfallet nesten gitt. Dersom problemet derimot defineres som fallende elevtall i enkelte områder og kapasitetsutfordringer i andre, åpner det seg flere mulige løsninger.

Når løsningen kommer før problemet, risikerer vi å investere i feil tiltak.

Forveksler ønsker med behov

Kommuner møter mange ønsker. Lokale interessegrupper, næringsliv, frivillige organisasjoner, fagmiljøer og politikere har ofte sterke meninger om hva som bør prioriteres.

At mange ønsker seg et kulturhus eller et idrettsanlegg, betyr ikke nødvendigvis at dette er den beste bruken av fellesskapets ressurser. Offentlige investeringer må begrunnes med behov som er dokumenterte og viktige for samfunnet, ikke bare med popularitet eller lokal entusiasme.

Kommuner må foreta vanskelige prioriteringer. Da er det avgjørende å skille mellom det som er ønskelig og det som er nødvendig.

Utreder for få alternativer

Når en prosjektidé først har fått politisk støtte, låser oppmerksomheten seg ofte til én bestemt løsning.

Alternativanalysen begrenses til ulike varianter av det samme prosjektet: Hvor skal bygget ligge? Hvor stort skal det være? Hvilken teknisk løsning skal velges?

Det som sjeldnere diskuteres, er om problemet kan løses på en helt annen måte.

Kanskje kan et samarbeid med nabokommunen gi bedre resultater. Kanskje kan eksisterende bygg rehabiliteres. Kanskje kan organisering, vedlikehold eller mindre investeringer gi nesten samme effekt til en langt lavere kostnad.

Det viktigste alternativet er ofte det som får minst oppmerksomhet: Hva skjer dersom vi ikke gjennomfører prosjektet?

Et godt beslutningsgrunnlag krever at også slike alternativer vurderes seriøst.

Tro på de første kostnadsanslagene

Tidlig i planleggingen er kunnskapen begrenset. Omfanget er uklart, risikoen er dårlig kartlagt, og forutsetningene er usikre. Likevel er det gjerne disse tallene som brukes når politikere skal ta stilling til prosjektet.

Da Oslo bystyre den 9. april 2003 vedtok å innstille Holmenkollen som kandidat til nasjonalanlegg for nordiske grener og samtidig søke om VM på ski i 2009, var kunnskapen om kostnaden begrenset. Det ble antatt at de samlede kostnadene ville ligge på om lag 40 millioner kroner. Da sluttkostnaden forelå etter VM i 2011, hadde regningen passert 1,8 milliarder. Det er lett å være etterpåklok, og kanskje ville Oslo uansett ha vedtatt å oppgradere det ikoniske anlegget og søke om å arrangere VM uansett kostnad, men det ville helt sikkert blitt en mer opplyst debatt hvis den reelle kostnaden hadde vært kjent på beslutningstidspunktet.

Når kostnadene øker, fremstilles det ofte som et gjennomføringsproblem. I mange tilfeller er det egentlig et planleggingsproblem. Beslutningen ble tatt på grunnlag av anslag som aldri var realistiske.

Kommuner bør være varsomme med å behandle tidlige kostnadstall som sikre fakta, og ikke minst unngå å forplikte kommunen for tidlig.

Et godt prosjekt og en god beslutning er basert på modenhet i kostnadsanslag og styringsunderlag. I tidlig fase, før eksempelvis forprosjektering er gjennomført, er kostnadstallene ofte mer uttrykk for kvalifiserte antakelser enn for faktiske kostnader. Tidlige kostnadsanslag er først og fremst egnet til å belyse handlingsrom og risiko, ikke som grunnlag for irreversible beslutninger.

Prosjektets skjebne avgjøres tidlig

I mange kommuner vil et enkelt investeringsprosjekt prege økonomien i lang tid fremover. En ny skole, svømmehall eller et omsorgsbygg påvirker ikke bare investeringsbudsjettet, men også fremtidige driftsutgifter og kommunens handlingsrom.

Mange prosjektproblemer oppstår ikke fordi prosjekter avsluttes dårlig. Det skyldes at prosjektene starter på feil grunnlag.

Norske kommuner trenger ikke først og fremst bedre prosjektstyring. De trenger bedre prosjektvalg. Å bruke mer tid på behovsanalyse og alternativvurdering kan spare kommunen for mange år med økonomiske utfordringer senere. I en tid med presset kommuneøkonomi, er det viktigste spørsmålet kanskje: Bør dette prosjektet i det hele tatt gjennomføres?