PISA: Når systemet svarer med mer system

PISA og den norske skolen

Ståle Langvik er lektor og styremedlem i Nasjonalt senter for aldring og helse. Før han gikk tilbake til klasserommet, arbeidet han med ledelse i norske velferdsinstitusjoner. Han har dermed erfaring både fra rommene der systemene utformes og fra hverdagen der konsekvensene skal håndteres. Langvik vil de kommende ukene dele sine refleksjoner om PISA og norsk skole i Dagens Perspektiv. 

LES MER:

•  Elevene som ikke er med i PISA-tallene

• Læreren i spagaten

 SYNSPUNKT. 22. september, to uker etter at PISA-resultatene ble lagt fram, presenterte regjeringen en ny pakke med grep for skolen: smågruppeundervisning på de laveste trinnene, en ny ordning for å sikre kvaliteten i læremidlene, varslet lovfesting av tilgang til fysiske lærebøker i grunnskolen og videre endringer i læreplanene.

Også lærerutdanningene skal legges om. Elleve rammeplaner foreslås erstattet av to, og over hundre beskrivelser av læringsutbyttekrav skal vike for et fåtall kjernekompetanser.

«Skolen skal tilbake til det viktigste: læring», sa statsminister Jonas Gahr Støre.

Reaksjonen er forståelig. Når mange elever ikke lærer godt nok, er det både naturlig og nødvendig at staten handler.

Det som er mer talende, er hva som skjedde like i forkant. Politikere fra flere partier møttes for å diskutere hvordan skolen kunne løftes, blant dem Venstre-leder Guri Melby, som selv er tidligere kunnskapsminister. Hennes oppsummering av situasjonen var presis: «Vi har en skole som er utarmet av reformer og tiltak, samtidig som vi også trenger reformer og tiltak».

Setningen rommer paradokset i én linje. Likevel kom det samme uke enda en runde med reformer og tiltak.

Det finnes altså et vanskeligere spørsmål enn om staten gjør noe: Vet den om det den gjør virker?

Når virkemidlene blir målet

Sosiologen Robert K. Merton beskrev det som byråkratisk ritualisme. Regler, rutiner og prosedyrer oppstår fordi de skal hjelpe en organisasjon til å nå et mål, men over tid kan det skje en forskyvning. Det som først var et virkemiddel, får etter hvert en verdi i seg selv.

Planen er laget. Tiltaket er gjennomført. Rapporten er levert. Kompetansepakken er distribuert.

Dermed kan organisasjonen dokumentere at den har handlet, selv om det er langt vanskeligere å dokumentere hva handlingen faktisk førte til.

Det betyr ikke at planer, evalueringer eller nasjonale tiltak er meningsløse. Tvert imot. Et stort skolesystem trenger styring, kunnskap og koordinering. Problemet oppstår først når det blir lettere å vite at tiltaket er gjennomført enn om elevene lærte mer av det.

Systemet svarer da med det det kan produsere, uten nødvendigvis å vite om det er det som trengs.

84 milliarder og et ubesvart spørsmål

I juni la Riksrevisjonen fram sin undersøkelse av Kunnskapsdepartementets arbeid med elevenes lese-, skrive- og regneferdigheter.

Konklusjonen var alvorlig.

Riksrevisjonen beregner at de økte bevilgningene til de statlige virkemidlene de undersøkte, samlet utgjør om lag 84 milliarder 2025-kroner fram til 2026. Departementet har gjennomført mange tiltak gjennom en årrekke. Likevel har andelen elever med svake grunnleggende ferdigheter økt kraftig siden 2015. Riksrevisjonen vurderte det som kritikkverdig at flere elever ikke er blitt rustet med gode grunnleggende ferdigheter, og pekte samtidig på svakheter i departementets styring.

Det mest interessante funnet handler likevel ikke om hvor mange tiltak som er satt i verk, men om hvor lite staten vet om virkningen av dem.

Riksrevisjonen skriver at departementet, til tross for mange evalueringer og mye forskning, mangler informasjon om i hvilken grad statlige virkemidler faktisk har bidratt til å styrke de grunnleggende ferdighetene. Det mangler også kunnskap om hvordan ulike tiltak virker sammen.

Det er en bemerkelsesverdig situasjon.

Speedometeret som viste for lite

Historien om de nasjonale prøvene gjør problemet mer konkret.

Prøvene skal blant annet gi skoler, kommuner og nasjonale myndigheter informasjon om elevenes ferdigheter og utviklingen over tid. Men analyseverktøyet som ble brukt fra 2014 til 2021, bygget på en feilaktig antakelse. Konsekvensen var at reelle endringer i elevenes ferdigheter framsto som svakere og ble vanskeligere å oppdage. Utdanningsdirektoratet har selv slått fast at feilen burde vært oppdaget.

Riksrevisjonen peker på at departementet dermed hadde feil styringsinformasjon i en periode der internasjonale undersøkelser viste en negativ utvikling i lesing og regning. Dette kan ha bidratt til at utviklingen ble undervurdert.

I 2025 ble resultatene fra 2015 til 2021 fjernet fra Udirs statistikkbank fordi de var beheftet med feil. Korrigerte nasjonale tall finnes hos Statistisk sentralbyrå, mens dataene som skulle til for å rekonstruere korrekte resultater på elev-, skole- og kommunenivå, ikke lenger finnes.

Det er ikke historien om noen som ønsket å skjule noe.

Det er kanskje mer tankevekkende enn som så. Da kunnskapsminister Kari Nessa Nordtun senere svarte på spørsmål om feilen, formulerte hun konsekvensen slik: «Jeg kan ikke utelukke at feilen kan ha påvirket oppfølgingen av enkeltelever».

Systemet hadde et instrument for å se, men speedometeret viste for lite og gjorde utviklingen vanskeligere å oppdage. 

Alle kunne gjøre jobben sin, gjennomføre prøvene, rapportere resultatene og lese statistikken, samtidig som selve bildet av virkeligheten var mindre presist enn man trodde.

Ansvarets tyngdekraft

Når et problem ikke lar seg løse på ett nivå, forsvinner det ikke. Det må håndteres et annet sted.

I skolen beveger ansvaret seg gjennom mange nivåer. Staten setter rammer. Kommunen er skoleeier. Rektor organiserer skolen. Læreren møter eleven. Foreldrene følger opp hjemme.

Hvert nivå har et legitimt ansvar, men noe skjer med ansvaret på veien nedover.

Jo nærmere klasserommet man kommer, desto mer konkret blir konsekvensen, samtidig som muligheten til å endre systembetingelsene blir mindre.

Departementet kan endre forskrifter og retningslinjer. Kommunen kan flytte penger. Rektor kan organisere. Læreren kan velge metode innenfor rammene hun har. Eleven kan bare møte opp. Det er ansvarets tyngdekraft.

Hvorfor leser ikke barnet nok hjemme?

Hvorfor klarer ikke læreren å tilpasse undervisningen bedre?

Hvorfor følger ikke foreldrene opp?

Spørsmålene kan være fornuftige, men de kan også gjøre det vanskeligere å se det viktigste spørsmålet: Hva var det systemet egentlig skulle ha løst?

Tilbake til barnet

Planen er skrevet. Tiltaket er vedtatt. Evalueringen er gjennomført. Rapporten er levert. Et sted sitter fortsatt en gutt med en tekst han ikke klarer å lese.

Gutten kjenner ikke navnet på strategien. Han vet ikke hvilket direktorat som har ansvar for hvilket virkemiddel, eller hvilke indikatorer som ligger i styringsdialogen mellom stat og kommune.

Han vet bare at ordene på arket ikke gir mening.

Og akkurat der finnes kanskje den enkleste testen på hele styringssystemet.

Ikke hvor mye det har gjort, men om det virket.