Hvordan bør det offentlige bruke penger?

Jan Grund er forfatter og professor emeritus ved OsloMet. Han skriver om politikk, forvaltning og samfunnsstyring i Dagens Perspektiv.

SYNSPUNKT. I årene fremover er det enighet om at politikerne må ha større oppmerksomhet på å få best mulig resultater ved å bruke minst mulig ressurser. I siste valgkamp ble begrepet «offentlig sløseri» en slager i sosiale medier og kritikken om at det offentlige sløser med ressurser var nok en viktig årsak til Fremskrittspartiets gode valg. I denne artikkelen drøftes hvorfor kravet om effektiv ressursbruk og mulighetene for å kutte i bruken av ressurser, der den samfunnsmessige nytten er lav, har kommet høyere på den politiske dagsorden.

Det offentlige pengeforbruket 

Våre politikere har et hovedansvar for at samfunnsutviklingen må påvirkes i tråd med verdier som likhet, frihet, tillit, og fellesskap, velgernes oppfatninger og partiprogrammer og de rammer som økonomi, klima, bærekraft og teknologi setter. Det er blant annet viktig å bruke knappe ressurser på en fornuftig måte. Forholdene må legges til rette for at offentlige utgifter ikke vokser uten at man får tilsvarende økt nytte av utgiftene. I Norge har vi gjennom de siste hundre årene bygget en omfattende offentlig sektor for å beskytte, regulere og tilby tjenester til landets innbyggere. i dag arbeider omtrent hver tredje sysselsatt i offentlig sektor. Vi har de siste 30 årene seilt i medvind med oljepenger og en lønnsom petroleumsnæring som har bidratt til at offentlig sektor utgjør over 60 % av fastlands økonomien. Hver fjerde statsbudsjettkrone finansieres av oljen. Det store oljefondet har gjort det mulig for norske politikere å si ja til krav fra ulike pressgrupper, i stedet for å foreta tydelige prioriteringer. Et stort oljefond kombinert med mindretallsregjeringer som har vært redde for å miste velgere, har gjort det vanskelig med stramme budsjetter. Som resultat av det har vi fått høy prisstigning og mange rentehevinger.

Våre politikere har et hovedansvar for at samfunnsutviklingen må påvirkes i tråd med verdier som likhet, frihet, tillit, og fellesskap, velgernes oppfatninger og partiprogrammer og de rammer som økonomi, klima, bærekraft og teknologi setter. Det er blant annet viktig å bruke knappe ressurser på en fornuftig måte. Forholdene må legges til rette for at offentlige utgifter ikke vokser uten at man får tilsvarende økt nytte av utgiftene. I Norge har vi gjennom de siste hundre årene bygget en omfattende offentlig sektor for å beskytte, regulere og tilby tjenester til landets innbyggere. i dag arbeider omtrent hver tredje sysselsatt i offentlig sektor. Vi har de siste 30 årene seilt i medvind med oljepenger og en lønnsom petroleumsnæring som har bidratt til at offentlig sektor utgjør over 60 % av fastlands økonomien. Hver fjerde statsbudsjettkrone finansieres av oljen. Det store oljefondet har gjort det mulig for norske politikere å si ja til krav fra ulike pressgrupper, i stedet for å foreta tydelige prioriteringer. Et stort oljefond kombinert med mindretallsregjeringer som har vært redde for å miste velgere, har gjort det vanskelig med stramme budsjetter. Som resultat av det har vi fått høy prisstigning og mange rentehevinger.

Fremtiden for norsk økonomi blir vanskeligere med en usikker internasjonal økonomi, fallende oljeinntekter, overgangen til det grønne samfunn, flere omsorgstrengende eldre, og oppbygging av forsvaret for å håndtere en mer urolig verden. Hvordan skal denne situasjonen håndteres? Det er ingen direkte kommandolinje mellom hva politikere og innbyggere ønsker og hva offentlige virksomheter, ledere og fagpersoner faktisk gjør. For å håndtere en krevende fremtid må det planlegges for de store endringene som kommer. Det må prioriteres, styres og ledes slik at mål nås og slik at det ikke brukes ressurser der nytten ikke står i forhold til kostnadene. Det krever igjen at både politikere, byråkrater, ledere, fagfolk og andre medarbeidere har oppmerksomhet på både kvalitet og kostnader. Noen av utfordringene kan møtes med forbedringer i systemene vi har. Andre med midlertidige tiltak. Men mye av det som bør gjøres innebærer at det skjer store endringer i både strukturen og kulturen i offentlig sektor. Det blir spesielt krevende å kutte ut oppgaver som det bør brukes mindre ressurser på. Grovt sett kan kutt i offentlig ressursbruk, som professor Ola Kvaløy sier, håndteres enten ved å «redusere aktivitetene og oppgavene, eller opprettholde tjenestetilbudet, med færre ansatte».

Det er stor politisk uenighet om hvor omfattende rolle det offentlige skal ha. Derfor vil det aldri være enighet om størrelsen på offentlig sektor. Når det gjelder økonomene vil de alltid være opptatt av effektiv ressursbruk og de fleste økonomer vil som professor Steinar Holden sier; «være enige om at Stad tunnelen burde kanselleres, at det nye regjeringskvartalet er for dyrt og at strømstøtteordningen gir for svake insentiver. Martin Bech Holte har også rett i at «sykelønnsordningen bidrar til høyt sykefravær». På de fleste områder bruker Norge mer penger over offentlige budsjetter enn sammenliknbare land. Da burde vi også ha det beste resultatet, men her trekkes det i debatten frem at dette ikke gjelder på mange områder. På skole og utdanningsområdet er det for eksempel enighet om at resultatene er middelmådige, til tross for høyt ressursbruk. 

Politikkens utfordring 

Det politiske system skal løse komplekse problemer og oppgaver hvor resultatene ofte først viser seg på lang sikt. Mange forhold påvirker måloppnåelsen, slik at det er vanskelig å ha tilstrekkelig kunnskap om hvordan tiltak virker og hva slags samfunnsmessige virkninger en får ut av ressursene. Politikken må utøves gjennom et maktpolitisk spill preget av taktiske og strategiske prosesser der politisk partier, enkelt politikere og interesseorganisasjoner konkurrerer om stemmer og ressurser. Politikken må håndtere press fra interessegrupper som blir stadig mer profesjonelle og medier som raskt tar opp problemer. Programmer får ofte penger uten å dokumentere at nytten av pengene står i forhold til kostnadene. God politikk krever kunnskap og vilje til dialog, og det å håndtere medier og teknologi blir stadig viktigere og mer krevende.

Politikkens store utfordring er at det må manøvreres, kommuniseres og erkjennes at det er mange konflikter og dilemmaer som må håndteres samtidig. De kan ikke alltid løses fordi våre ressurser –natur, arbeidskraft, kapital og produksjonsutstyr – er knappe i forhold til alt en ønsker å bruke de til. Det er egentlig ikke penger det er knapphet på, men realressurser. Penger er først og fremst et middel som hjelper oss å styre realressurser. Det sentrale for politikerne er å få forståelse for at vi ikke kan bevilge oss ut av mange problemer – særlig fordi mangel på arbeidskraft blir stadig større. For å få til gode prioriteringer og kuttinger må det foretas løpende analyser og debatter om de ulike forslag for å effektivisere ressursbruken. Alle budsjettposter har taleføre forsvarere og lobbyister slik at det ikke er en enkel oppgave å høste ut effektiviseringsmuligheter. I den offentlige debatten kommer det mange forslag for hvordan ressurser kan brukes mer effektivt enten ved å kutte i ressursbruk eller ved å gjennomføre tiltak som øker kvaliteten. Eksempler på slike tiltak er bla. å:

• begrense de store kostnadsoverskridelser ved offentlige byggeprosjekter som regjeringskvartalet, Fornebubanen og Follobanen
• finne fram til tiltak som begrenser en uvanlig dyr sykelønnsordning, høye og inngripende landbrukssubsidier, og et lappeteppe av uheldige subsidieordninger i kraftsektoren
• få digitaliseringen til å gå fortere. For mange virksomheter mangler kultur for å håndtere den digitale utvikling og gjennomføre nødvendige endringer. Det å digitalisere arbeidsprosesser slik Skatteetaten har gjort er blant de grepene som kan gi størst effektiviseringsgevinst.
• få til et helsesystem som er mindre fragmentert enn dagens system hvor sykehusene og kommunene sitter for mye på hver sin tue
• la ønsket om å gi effektiviseringsmålet få større prioritet enn andre hensyn. «Politiske variabler» kan, som forskere skriver, føre til at effektivitetspotensialet ikke tas ut. Vedtak om bemanningsnormer og nei til en mer effektiv domstols struktur er eksempler på hvordan politiske variable kan virke negativt på produktiviteten i offentlig sektor. Politikere kommer også ofte med ad hoc-rettede oppgaver uten tilsvarende nedprioritering av andre oppgaver.
• utvikle tydeligere styring og ledelse. Det trekkes bla frem at det er for mye silotenkning, og manglende helhetstenkning og at det er få insentiver til å ta ansvar ut over egen virksomhet.

Dessuten er det manglende kompetanse i arbeidsgiverrollen og manglende endringserfaring og begrenset mobilitet hos ledere. Koblingen mellom sentralt initierte og lokalt initierte effektiviseringstiltak må også bli bedre. Kommunikasjonen mellom departementer og etater og virksomheter må bli mer strategisk og dreie seg mer om hvordan offentlige ledere skal få til nødvendig effektivisering og endringer.

Kloke politiske beslutninger – hva er det?

Politiske beslutninger bør ideelt sett bygge på kunnskap, samlet inn gjennom forskning, evalueringer og analyser og de verdier det styres etter og gode prosesser der fakta vurderes opp mot verdier og mål. Det å prioritere og avveie interesser og sette grenser er den vanskeligste og viktigste politiske oppgaven. I politikken er det umulig å favne alt. Da risikerer en til slutt å stå for stadig mindre. Det er spesielt viktig at den politiske debatten preges av faktabaserte diskusjoner, tydelige politiske mål og prioriteringer og evne til å gjennomføre effektiviseringsstrategier og inngå hensiktsmessige politiske kompromisser. Både velgerne og de som skal stå for gjennomføringen må forstå betydningen av forbedringsstrategiene. For å få det til er det viktig å få velgerne til å forstå de dilemmaer som kreves for å få en effektiv utnyttelse av ressursene.

I dag står samfunnet overfor mange utfordringer som roper på kloke beslutninger og krevende politiske reformer. Det er politisk enighet om at vi både må bygge et slagkraftig forsvar, at vi står overfor en bemanningskrise i helsevesenet og eldreomsorgen når eldrebølgen slår inn for fullt og at det er for mange som står utenfor arbeidslivet og at vi må begrense innvandringen og kriminaliteten. For å sikre verdiskapning både i privat og offentlig sektor må forholdene legges til rette for innovasjon dvs. for nytenkning og endringer i måten vi bruker arbeidskraften og teknologien på. Innovasjon i offentlig sektor dreier seg om å ha en kultur for innovasjon, en ledelse som støtter ansatte som tenker utenfor boksen (også når de gjør feil), og kompetanse og teknologi til å gjennomføre innovasjoner i praksis. Ofte må endringer være så dramatiske at de kalles en «kreativ destruksjon» for å få til «vedvarende forbedringer» som årets nobelpristaker i økonomi sier det.

Den store utfordringen er å organisere samfunnet og politikken slik at den klarer å bruke arbeidskraften på best mulig måte. Det må tenkes langsiktig og skapes forståelse for å kutte og holde igjen der det ikke går utover prioriterte mål. Kompromisser gjør det mulig for demokratiet å håndtere vanskelige politiske spørsmål, men kan lett bli dyre. Det å finne balansen mellom ytterpunkter er i mange spørsmål ofte den beste løsningen. Et viktig politisk effektiviserings- og prioriteringsspørsmål er bruken av ostehøvelskutt. For politikere er det lett å ty til slike kutt for å få budsjetter i balanse. Slike kutt betyr at man rammer alle enheter «bare litt» og skjærer kuttene tynt over alle budsjettpostene. På den måten slipper politikerne unna krevende prioriteringer ved at en dytter prioriteringsansvaret nedover. Siden det er virksomhetene selv som må prioritere er håpet at det gir insentiver til effektivisering. På den annen side er det demotiverende for virksomheter som er effektive, at de får like mye kutt som enheter som ikke er effektive. Det velges ikke å tas hensyn til hvor effektive de enkelte enhetene er.

Etter min mening er ostehøvelskutt ikke treffsikkert. Det er en bedre effektiviseringsstrategi å foreta mer reelle prioriteringer og å gjennomføre relevante reformer, dvs. endringer i bruken av politiske virkemidler. Et eksempel på et reformarbeid er det helseminister Jan Christian Vestre har lagt opp til når det er nedsatt et Helsereformutvalg med mandat å foreslå «noen spennende modeller for hvordan de 230 milliarder og over hundre tusen ansatte i sykehusene bør styres, organiseres og ledes». Det er nå 25 år siden den såkalte helseforetaksmodellen ble innført og nå er det på tide å tenke nytt og kanskje komme opp med noe annet». Utfordringen for Vestre og regjeringen er om stortingsflertallet – som nå vil endre helseforetaksreformen – vil ta seg så god tid. Det virker som flere av opposisjonspartiene er svært interessert i å vise hvor mye makt de har.

Veien fremover

Vi står nå overfor en fremtid som krever kloke beslutninger for å sikre både verdiskapning og velferd. Folks forventninger til hva politikerne og offentlig sektor kan gjøre er svært store. Politikerne må klare å få fram at de tar folks problemer på alvor. Folk må forstå at det ikke finns enkle og absolutte svar på hvordan vi får en mest mulig effektiv offentlig sektor. I årets trontale varslet regjeringen reformer på 5 politikkområder – skatt, styring av kommuner, helsereform, skolens rolle og fremtidens politi. For å lykkes med reformer er det viktig at reformene både må bidra til å oppnå politiske mål og ha så stor legitimitet at velgerne forstår at de bør gjennomføres. Et av Norges fremste fortrinn i reform og omstillingsprosesser er en samarbeidsorientert kultur i arbeidslivet og høy grad av tillit, både mellom myndigheter og virksomheter og mellom arbeidstakere og ledere.

Det å gjennomføre politikk blir en krevende oppgave for dagens AP regjering som må håndtere et fragmentert politisk landskap og krav fra mange kanter. Situasjonen er at Ap, for å få noe igjennom i Stortinget, må forhandle med et lappeteppe av partier både til høyre og venstre for seg som alle vil ha sine seire. Første test er den årlige salderingen av statsbudsjettet som blir krevende både fordi de ulike partiene har forskjellige budsjettønsker og i tillegg trolig vil komme med ulike «verbalformuleringer» dvs. tekstlige politiske føringer. Statsbudsjettet er ikke bare et dokument fullt av tall og tabeller. Det er en prøve på regjeringens styringsevne, evne til å samle flertall og på hvilke kompromisser som i det hele tatt er mulig i få til. Presset fra budsjettpartnerne om økte offentlige utgifter kan bli stort. En kritisk suksessfaktor for hvor effektiv ressursbruken vil bli i offentlig sektor er derfor hvordan de årlige statsbudsjettprosessene blir håndtert.

I den daglige politikken vil vi trolig få flere forlik over den tradisjonelle partigrensen. Som statsminister Jonas Gahr Støre sier det vil han i budsjettprosessen lande flertall med partiene som har pekt på Ap-regjeringen, «men så er vi åpne for å finne andre flertall i andre saker». I etterkant av valget har Ap-regjeringen invitert til brede forlik både på skatteområdet og i helsepolitikken. Som helseminister Jan Vestre sier det «Vi ønsker en helsereform med breiest mulig flertall og kan gjerne samarbeide med partiene både på venstresida og på høyresida». Utfordringen for regjeringen er at alle de fire partiene som støttet Støre som statsminister har markeringssaker – Rødt ønsker høyere skatter, SV stans i all oljeleting, MDG vil ha flere klimaavgifter og full stans i nedbygging av natur. Sp vil ha styring over strømmarkedet.

Det mest dramatiske nå er at Aps første forslag til statsbudsjett har en profil som gjør samarbeidet med alle de fire partiene vanskelig. Budsjettet som i hovedsak var ferdig før valget har en tydelig «Stoltenberg profil» ved at det er klare prioriteringer. Forsvar og trygd vinner ressurskampen. Det blir økt prising av klimautslipp på bekostning av næringssubsidier og det legges opp til styrking av arbeidslinjen. Regjeringens budsjettforslag foreslår reversering av Sps budsjettseire fra Ap/Sp-regjeringen som gratis ferger, og gunstige studiebetalingsordninger til distrikts Norge. Dette har provosert Sp så sterkt at partiet har sagt at de ikke ville gå i forhandlinger. Vi får derfor noen spennende måneder før det offentlige pengeforbruket for neste år blir bestemt.