Politikk og styring – kontrollens kunst

Jan Grund er professor emeritus ved OsloMet og forfatter. Han har lang erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner. Grund skriver fast i  Dagens Perspektiv.  Les flere av hans innlegg her.

SYNSPUNKT/ANALYSE. Samfunnsutviklingen må påvirkes i tråd med verdier som likhet, frihet, tillit, fellesskap, velgernes oppfatninger, partiprogrammer og de rammer som økonomi, klima, bærekraft og teknologi setter. For å nå politiske mål må det jobbes både på det politiske systemnivå med å lage spilleregler på ulike politikkområder og med å være tillitsmann og ombud og leder for folk og velgere. God politikk er balansekunst på høyt nivå. I denne artikkelen ser vi på hovedtrekk ved politikkens kultur og logikk og utfordringer som må håndteres på områder der det er løpende debatter om hvordan det skal styres – kommune- og helseområdet.

Politikkens kultur og logikk

Politikere er på valg og vil derfor ha oppmerksomhet på saker som er viktige for gjenvalg. Kulturen blir preget av kortsiktighet. Som demokrati ekspertene sier. Kortsiktighetens problem er demokratiets alkilleshæl. Det er lett å prioritere raske resultater fremfor tiltak som gir langsiktige gevinster. Politikerne drives av alt fra edle idealistiske mål til personlig maktbegjær. Politikere må styre, lede og forme samfunnet og utøve makt. Det må prioriteres i et opprørt hav av stadig mer profesjonelle interessegrupper og medier. Den store utfordringen er som tidligere statsminister Trygve Bratteli sa «Å forstå sin tid og samfunnets psykologi». Tabloide medier og dyktige lobbyister bidrar til at en statsråd, som av hensyn til helheten aksepterer redusert pengeforbruk, vil bli fremstilt som en taper som ikke sikrer midler til sitt felt. Programmer får ofte penger uten å dokumentere at nytten av pengene står i forhold til kostnadene. God politikk krever kunnskap og vilje til dialog, og det å håndtere medier, økonomi og teknologi blir stadig viktigere. Endringer i virkeligheten må møtes med noe som er kunnskapsbasert og virker. Som den store økonomen John Maynard Keynes sa det når han ble anklaget for å ha vinglet med økonomisk-politiske råd: «Når faktaene endres, skifter jeg mening. Hva gjør du»?

I norsk politikk er det ingen veldig stor bragd for en regjering å overleve, om en har små politiske ambisjoner og oljepenger i bakhånd. Det vanskelige er å reformere, det vil si å sette ny kurs, fordi en ny virkelighet gjør det nødvendig. På den annen side kan politikere lett ty til reformer fordi de ønsker å vise handlingsevne. Alle regjeringer har ønsket å få til gode reformer. Lærdommen er at reformer både må være et adekvat svar på utfordringene og de må gjennomføres på en god måte. De må være gjenkjennelig for velgere slik at de forankres og får legitimitet. Reformarbeid være godt tenkt, men dårlig gjennomført. Gjennomføringen må planlegges grundig og ofte skje gjennom mange år der ulike regjeringer står sammen om hovedlinjene, men der det skjer løpende justeringer og forbedringer. 

En mer krevende fremtid

Det hersker uenighet om hvordan den økonomiske tilstanden er og vil bli for Norge. Mens Martin Bech Holte beskriver et land med store økonomiske problemer, mener flere økonomer at situasjonen ikke er så alvorlig. Jeg mener som politikk og styringsekspertene Rattsø og Sørensen at «Norge ikke er landet som ble for dyrt. Det er landet som har råd til å vente – så lenge det varer». At Norge fortsatt er rikt, og veldrevet er heller ikke et argument mot reformer som innebærer en mer fornuftig ressursbruk. Fremtiden blir vanskelig. Prognoser antyder at vi er på vei mot en situasjon der statens utgifter vil overstige inntektene og at det blir mangel på kompetent arbeidskraft i mange sektorer. Det blir flere omsorgstrengende eldre og økte utgifter til omsorg samtidig som det blir det færre yrkesaktive. Det skjer en overgang fra et samfunn basert på en ressursbasert økonomi til en kunnskaps- og teknololgidrevet økonomi. Den økonomisk lønnsomme olje- og gassnæringen skal trappes ned til en grønnere framtid. Og som Nicolai Tangen sa under Arendalsuka kan Oljefondet i den verden vi lever i nå bli borte: «Det finnes ikke noen land i historien som har klart å holde på en så stor formue. Formuer går alltid tapt til slutt». 

De internasjonale konjekturer er usikre. Geopolitisk uro og nye toller fra USA og EU har ført til hoppende oljepriser, børser og kronekurs, og skapt stor usikkerhet for mange virksomheter. Situasjonen med at oljepenger har gjort det mulig å kjøpe politiske kompromisser blir stadig mer usikker. Det politiske Norge må bli mer innovative og tenke nytt. På alle felter vil det være et gap mellom forventninger, forliggende planer og økonomiske rammer. Politikerne vil ha vanskeligheter med å få velgere og sektorpolitiske interessegrupper til å forstå dette. Eksempler på to krevende politiske områder hvor det trengs kloke politikere er kommune- og helsepolitikken.

Kommunepolitikken 

Kommunepolitikk er et krevende politisk område fordi kommunene har en dobbelt rolle. De er både en selvstyrt enhet og de er en tjenesteprodusent for staten. Kommunene opplever i økende grad at Storting og regjering vedtar lover, budsjett og retningslinjer for tjenestetilbud som det ikke er avsatt ressurser til. Derfor står mange norske kommuner i en vanskelig stilling. Over halvparten av kommunene gikk med underskudd i 2024, tross ekstra bevilgninger fra regjeringen. På den annen side viser analyser fremlagt på Arendalsuka at det er svært store variasjoner mellom kommunene. Noen kommuner har gjennom strategisk arbeid og god ledelse oppnådd vesentlig bedre resultater enn andre kommuner. En viktig utfordring for kommunesektoren er derfor at det blir en bedre kultur for å lære av hverandre.

Knapphet på arbeidskraft og uklar statlig styring setter kommunene i en vanskelig situasjon. Det må bli bedre samsvar mellom hva staten ønsker at kommunene skal gjøre og de ressurser som bevilges. Regjering og storting må øke det lokale handlingsrommet. Det må bli bedre samsvar mellom forventningene til hva kommuner og fylkeskommuner kan innfri og de økonomiske ressurser som blir stilt til rådighet. Det betyr blant annet at det må bli diskusjon om hensiktsmessigheten av nasjonale normer og rettigheter, for eksempel kravet om en minste lærerdekning. Mens kommunenes interesseorganisasjon KS og mange kommuneeksperter vil kutte ut slike normer slik at skoleeier selv bør kunne avgjøre hvilken bemanning som er nødvendig for å oppfylle lovens krav om et forsvarlig opplæringstilbud, vil lærerorganisasjoner og utdanningspolitikere at lærernormen må bevares for å sikre et likeverdig skoletilbud. Tilsvarende vil det på nesten alle politiske områder være konflikter mellom hensynet til lokalt selvstyre og nasjonale og profesjonsfalglige krav om nasjonale rettigheter og hensynet til kvalitet. Det er således mange utfordringer og dilemmaer som må håndteres for å få en kommunesektor som balanserer hensynet til effektiv tjenesteyting, rettsikkerhet, likeverdige tjeneste og utviklingsdyktige kommuner over hele landet. 

Det kreves en tydelig avklaring av oppgavefordeling mellom det sentrale og lokale. De dårlige kommuner må stimuleres til å lære av de beste. Det må legges press på muligheten for å slå sammen kommuner og vurderes om det er hensiktsmessig med tre forvaltningsnivåer i et land som har mindre befolkning enn en bydel i London. Våre naboland har klart å slå sammen kommuner. Som Rattsø og Sørensen sier; «Danmark reduserte i 2007 antall kommuner fra 271 til 98. Finland har både slått sammen kommuner og flyttet helse- og sosialtjenestene til større regionale enheter». Norge har til nå hatt råd til å betale for en dyr og fragmentert kommunestruktur. Men, den tiden bør nå være over. Det trengs både mindre statlig detaljstyring og opprydding i dagens kommunestruktur.

Helsepolitikken 

Hvordan helse- og omsorgstjenester skal styres og organiseres er alltid gjenstand for debatt. Det vi nå ser er at stortingsflertallet griper stadig mer inn i styringen. Spekter direktør Anne Karin Bratten sier: «Det er ikke noe nytt at Stortinget vil overstyre statsråden som har ansvar på området. Men det er åpenbart problematisk når Stortinget overstyrer alle fagfolkene, lederne og tillitsvalgte. Disse har med sitt beste faglige skjønn organisert, funksjonsfordelt og disponert ressursene nettopp med pasienten i fokus, i tråd med det ansvaret Stortinget har gitt dem gjennom loven». En annen viktig utfordring er at det stadig oppstår konflikter mellom fagfolkene og de som styrer og leder fordi pasientbehandling ofte blir salderingspost når renter svinger eller en byggekostnad sprekker.

Det er enighet mellom regjeringen og Stortinget om behovet for en vurdering av helseforetaksreformen som ble vedtatt for 25 år siden og som flyttet eierskapet fra fylkeskommunene til staten. Det statlige overordnede ansvaret ble kombinert med at sykehusene ble organisert gjennom regionale enheter som selvstendige juridiske enheter for å få en armlengdes avstand mellom drift og politisk styring. I praksis har det derimot vist seg at politikerne ikke har begrenset seg til overordnet styring. Derfor trengs det nå en tydelig debatt om hva de sentrale politikerne skal styre på helseområdet. De fleste politiske partier ønsker nå en modell der politikerne eksplisitt skal ha et direkte styringsansvar. Det snakkes om en modell med et sentralt direktorat underlagt statsråden – og dermed Stortinget. En annen løsning kan være å etablere regionale enheter underlagt folkevalgte styrer. Videre er det et press om å endre dagens økonomiske styringssystem med et system som skiller mellom investering og drift. Det som er spesielt viktig for helseministeren er å finne fram til et sett av spilleregler som gir bedre samspill mellom den tjenesten som leveres av den statlige spesialisthelsetjenesten og den kommunale primærhelsetjenesten I debatten har det også vært fremmet forslag om at alle helsetjenester bør styres og organiseres fra samme nivå. Men det virker som det er politisk enighet om at kommunene fortsatt skal ha ansvar for primærhelsetjenesten og staten for spesialist helsetjenesten. Enkelte peker også på at vi bør vurdere å innføre en forsikringsorientert modell der det som i Nederland tas utgangspunkt i at fremtidens pasienter ikke vil akseptere lange ventelister eller for få behandlingsmuligheter og dermed vil ordningen med privat helseforsikring kunne utvikle seg til et nytt finansieringssystem.

Helseministeren har nedsatt et ekspertutvalg som skal gi en vurdering av hvordan vi kan få en styringsmodell med tilfredsstillende demokratisk legitimitet og at det skal foretas analyser av styrker og svakheter av ulike modeller for god samhandling mellom de to nivåene av helsetjenesten. Når dette utvalget har lagt fram sin rapport 2. november er det bare å håpe de ulike partiene på Stortinget, etter forslag fra regjeringen, søker sammen og klarer å enes om en levedyktig fremtidig styringsmodell og (fysisk) struktur på helsetjenesten.

Veien fremover 

Den store utfordringen for politikk og styring er å lære seg kontrollens kunst. Styr og led det som faktisk må styres og ledes og ha rygg og tillit til å slippe resten for å utnytte virksomheters og medarbeideres kreativitet.