Glansen falmer av bejublet metode for å få flere i jobb

Supported employment (SE) har de senere årene fått ord på seg for å være en overlegen metode for å få folk i jobb, men nå kan det synes som om glansen av metoden begynner å falme. Studier av flere norske forsøk tyder på at de positive effektene er langt mindre enn antatt.

Forsøkene gir også grunn til å reise spørsmål ved om denne formen for oppfølging koster mer enn den smaker.

SE, eller arbeid med bistand på norsk, er en metode der deltakerne skal raskt ut i ordinært arbeid på ordinære lønnsvilkår, med tett oppfølging av en jobbspesialist. Metoden har fått økende innpass i Nav den senere tiden. Det har blant annet kommet til uttrykk ved at Nav i 2017 fikk inntil 100 millioner kroner for å innføre utvidet oppfølging med team av jobbespesialister basert på SE-metodikken.

Ulike funn

En rekke internasjonale studier har indikert at supported employment får flere i jobb enn annen arbeidsrettet oppfølging. En evaluering av et stort norsk forsøk, som Velferd.no omtalte i april, ga imidlertid et annet bilde:

• Om man fikk supported employment-oppfølging eller vanlig oppfølging hadde lite eller ingenting å si for den langsiktige tilknytningen til arbeidslivet.
• Det var heller ingen i forskjell i mottak av ulike trygdeytelser mellom dem som fikk supported employment-oppfølging og dem som fikk vanlig oppfølging fra Nav.

Nå foreligger en ny analyse som sår tvil om de antatt overlegne resultatene av supported employment. Et forsøk i Nav, som er omtalt i en artikkel i siste nummer av Navs tidsskrift Arbeid og velferd, viser at oppfølging med SE-metodikken ikke ga større varig tilknytning til arbeidslivet enn ordinær oppfølging fra Nav.

Forsøk ved fire Nav-kontorer

Forsøket som omtales i artikkelen, SE-KLAR, ble gjennomført ved fire Nav-kontor i perioden 2013-2017. I alt 268 personer var med i forsøket. Av disse ble 167 personer fulgt opp etter SE-metodikken av jobbveiledere ved Nav-kontoret, mens 101 personer var i en kontrollgruppe som fikk ordinær oppfølging.

Nav-kontorene fikk tildelt friske midler til å ansette jobbveiledere som bare skulle jobbe med å følge opp SE-deltakerne. Hvert kontor fikk ekstra bevilgninger til å ansette to jobbveiledere i full stilling, i tillegg til at de forpliktet seg til å bruke egne midler til å ansette en tredje jobbveileder i full stilling.

Jobbveilederne som sto for SE-oppfølgingen, hadde ansvar for færre brukere enn de andre veiledere ved de samme kontorene som fulgte opp deltakerne i kontrollgruppen.

Jobbveilederne hadde ansvar for omtrent 20 brukere, mens andre Nav-veiledere kunne ha ansvar for opp mot 150 brukere.

Dette forsøket er et av få forsøk i Nav som er utformet for å kunne gi pålitelige svar på om tiltaket har en positiv effekt på overgangen til arbeid.

«Forsøket er også unikt ved at det er ansatte ved NAV-kontorene som selv står for oppfølgingen med bruk av SE. Det vanlige er at NAV kjøper denne type tiltak fra eksterne tiltaksleverandører», påpeker Nav-forskerne Espen S. Dahl og Ivar Lima, som har skrevet artikkelen i Arbeid og velferd.

Les også: Suksessmetode ga ikke flere fotfeste i arbeidslivet

Ingen varig effekt

SE-KLAR-forsøket viste at det var en kortsiktig positiv effekt av SE-oppfølging, men ingen varige bedre resultater enn for kontrollgruppen:

• I likhet med flere tidligere SE-forsøk er det positive effekter på andel i arbeid og utdanning mellom 12 og 24 måneder etter oppstart.
• 24 måneder etter oppstart er det 12 prosentpoeng flere i arbeid i SE-gruppen sammenlignet med kontrollgruppen.
• Etter det avtar forskjellene, og tre år etter start av oppfølgingen er det ingen signifikant forskjell i andelen som er i jobb mellom de to gruppene.

«Konklusjonen er at SE på sikt ikke hadde en større effekt på andel i arbeid enn ordinær oppfølging ved NAV-kontorene», skriver Dahl og Lima i Arbeid og velferd.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

– Overrasket

– Jeg er litt overrasket over resultatene. Jeg hadde trodd at vi skulle se en klar effekt også over tid. Tidligere studier fra USA har vist gode resultater, sier Lima til Velferd.no.

Han mener det kan være flere forklaringer på forskjellene mellom det man finner i studien av forsøket i Nav og tidligere studier fra utlandet.

– Tidligere studier har hatt små utvalg, og de er gjennomført i en annen kontekst. De har også fulgt deltakere i kortere tid. Mange har bare fulgt opp deltakerne i 12-18 måneder, og de har derfor ikke kunnet se på de langsiktige effektene.

Det er også et spørsmål om hva man sammenligner med, påpeker Lima.

– Vi sammenligner med annen oppfølging i Nav, som kan være ganske god. Annen oppfølging kan være dårligere i USA.

Fulgte ikke prinsippene

Studien av forsøket i Nav viser at det har vært vanskelig å følge SE-metodikken i praksis. Kjernen i metoden er at deltakerne skal rett ut i en vanlig jobb, på ordinære vilkår. Likevel viste det seg at mange deltakere ble plassert i arbeidspraksis.

– Bruk av arbeidspraksis er ikke i tråd med SE-metodikken, som går på at man skal rett ut i ordinært arbeid med ordinær lønn. Likevel var over halvparten av deltakerne i arbeidspraksis, forteller Lima.

Arbeidspraksis ble langt mer brukt i SE-gruppen enn i kontrollgruppen. Det viser at forsøket ikke lyktes med å få SE-deltakerne rett ut i ordinært arbeid, konstaterer Nav-forskerne i artikkelen i Arbeid og velferd.

Lima påpeker at bruken av arbeidspraksis henger sammen med ønsker og forventninger fra arbeidsgivere.

– Arbeidsgivere ønsker seg ofte en periode med arbeidspraksis. De ønsker å ha en mulighet til å prøve ut personer før de ansettes på vanlige vilkår.

Trenger tid

Også andre mål for forsøket viste seg vanskelige å nå.

– Det var også et mål at deltakerne skulle ut i ordinært arbeid innen tre måneder, men det viste seg ikke å være oppnåelig, forteller Lima.

Mange arbeidssøkere hadde behov for mer tid før det var aktuelt å bli plassert ut på en ordinær arbeidsplass. Jobbveilederne erfarte også at deltakerne hadde behov for pauser fra tiltak og oppfølging, og at de like gjerne syntes at prosessen fram mot arbeid gikk for fort som for sakte, påpeker Dahl og Lima i artikkelen i Arbeid og velferd.

Målgruppe med sammensatte behov

Forsøket i Nav viser at det er utfordrende å følge SE-metodikken for dem som var i målgruppen. Det var personer med sammensatte bistandsbehov, med behov for tett individuell oppfølging og et ønske om arbeid.

«Sammensatte bistandsbehov» betydde i denne sammenhengen at utfordringer ikke bare gjaldt sykdom eller skade som hindrer arbeidsdeltakelse, men at de også hadde utfordringer med å mestre sitt eget liv i bredere forstand.

«Eksempler på dette er problemer knyttet til boforhold, økonomi, avbrutt skolegang, manglende basiskunnskaper, språk, rus, mangel på selvtillit, sosiale og psykiske problemer», skriver Dahl og Lima.

Kostnad og nytte

I artikkelen i Arbeid og velferd stiller Dahl og Lima spørsmål om forholdet mellom kostnader og nytte av oppfølgingen med SE-metodikken.

– Supported employment er betydelig mer kostnadskrevende enn annen oppfølging. Det har en positiv effekt i en periode på 12-24 måneder, men effekten avtar etter det. Så den positive effekten er begrenset, konstaterer Ivar Lima.

«De fire NAV-kontorene ble i alt tildelt midler til åtte fulltids stillinger som hadde langt færre brukere i sin portefølje enn andre ansatte ved kontorene. Det ble også brukt en del ressurser på ekstra opplæring av jobbveilederne. Gitt den betydelig høyere ressursbruken i supported employment, er det grunn til å tro at nytten av metodikken ikke er høyere enn kostnadene, skriver Dahl og Lima i artikkelen i Arbeid og velferd.