Unge må få hjelp til å komme i jobb uten å få en diagnose

Unge mennesker som har behov for hjelp fra Nav til å komme i arbeid, vil ofte trenge en diagnose for å få rett til økonomisk støtte og oppfølging. Nav må dokumentere at de unge har nedsatt arbeidsevne.

– Men du kommer ikke nærmere arbeidslivet ved å få en diagnose og få stempelet «nedsatt arbeidsevne», sier Fafo-forsker Anne Hege Strand.

Sammen med Fafo-kollega Jørgen Svalund har hun skrevet en rapport om velferdsordninger til unge. Der tar de til orde for å opprette en ny ytelse til unge, en ungdomslønn, som ikke stiller krav til dokumentasjon på nedsatt helse.

– Det viktigste med forslaget er å bryte koblingen mellom diagnose og rett til inntektssikring og oppfølging fra Nav, sier Strand til Dagens Perspektiv.

Arbeidsavklaringspenger

De fleste unge som kommer inn i Nav-systemet, får inntektssikring og oppfølging gjennom ordningen med arbeidsavklaringspenger (AAP). Om lag 27.000 unge under 30 år mottok AAP ved utgangen av fjoråret.

For at du skal få rett til arbeidsavklaringspenger må Nav gjennomføre en arbeidsevnevurdering som viser at du har minst 50 prosent nedsatt arbeidsevne.

Mange unge mangler en diagnose og har ikke vært utredet tidligere. Derfor bruker Nav-ansatte store ressurser på å samle helsedokumentasjon før unge kommer inn på AAP-ordningen, ifølge den nye Fafo-rapporten.

«Dette gjør at oppfølgingsarbeidet av unge i stor grad preges av de unges begrensninger framfor deres ressurser», påpeker Strand og Svalund.

Kan øke avstanden til arbeidslivet

Selv om arbeidsavklaringspenger, som navnet sier, skal handle om avklaring av mulighetene til å komme i arbeid, legges det i praksis ofte mer vekt på å utrede helseproblemer. AAP-løpene styres i stor grad av utredninger, diagnostisering, behandling og rehabilitering innenfor helsetjenesten, og i mindre grad av en arbeidsrettet oppfølging ledet av Nav, ifølge Strand og Svalund.

– Vi vet ikke hva som hadde skjedd med en annen organisering, men vi mistenker at dagens ordning kan øke avstanden til arbeidslivet. Vi ser at flere tidlig blir unge uføre. Det er ikke heldig, sier Strand.

Vil innføre ungdomslønn

Strand og Svalund mener det er viktig å bryte med kravet om dokumentasjon på nedsatt arbeidsevne på grunn av helseutfordringer for å få inntektssikring fra Nav. Dette mener de kan gjøres ved deres forslag om å innføre en ordning med ungdomslønn.

«Med en form for ungdomslønn slipper NAV å ‘dra’ unge igjennom en arbeidsevnevurdering som ofte ender med AAP, og med et overdrevent helsefokus i oppfølgingen», påpeker forskerne.

– Man må ha en inntektssikring som ikke er knyttet til helse. I dag får mange unge stempelet «nedsatt arbeidsevne». Det burde ikke være lov for en offentlig etat å sette et slikt stempel på unge så tidlig i livet, når de kanskje bare har en lett depresjon som de kunne ha kommet ut av hvis de hadde fått seg en jobb, sier Strand.

Forslaget fra de to forskerne innebærer at unge først kan komme inn på ordningen med ungdomslønn og så eventuelt loses videre over på arbeidsavklaringspenger dersom det er behov for det.

– Inntektssikring er viktig ettersom mange unge ikke har rettigheter til sykepenger eller dagpenger fordi de ikke har opparbeidet seg rettigheter til dette gjennom arbeid, påpeker Strand.

Andre barrierer overses

Jakten på en diagnose kan gjøre at man glemmer andre utfordringer unge står overfor, advarer Fafo-forskeren.

– Det er andre barrierer som hindrer unge i å komme ut i arbeidslivet. Det handler blant annet om lite utdanning, lite arbeidserfaring og lav selvfølelse. Da er det lite hjelp i at man bare er opptatt av helse og diagnoser, sier hun.

Svalund og Strand har ikke tatt stilling til hvor lenge skal man kunne motta ungdomslønn.

– Det er noe som må diskuteres grundig. Men erfaringene med AAP er at rigide grenser kan virke mot sin hensikt. Kanskje skal man satse mer på tillit og skjønnsutøvelse. Jeg tror det kan være lettere å lykkes hvis man stoler på at de som jobber tett på de unge, kan vurdere hvor lenge det er hensiktsmessig at de mottar ytelsen, sier Strand.

Forskerne mener ungdomslønn bør være en statlig ytelse som legges inn som en rettighet i folketrygdloven, på linje med arbeidsavklaringspenger. Dermed unngår man at ordningen blir avhengig av kommunalt skjønn og lokale økonomiske prioriteringer.

Strand forteller at noen har reagert på bruken av ordet «lønn» i deres forslag til en ny velferdsytelse.

– Betegnelsen kan diskuteres. Dette er ikke et forslag om å innføre en form for borgerlønn, poengterer hun.

Tett oppfølging

Strand og Svalund understreker at ordningen med ungdomslønn må knyttes sammen med tett oppfølging fra Nav.

Oppfølgingen kan bestå av arbeidstrening, kvalifisering og utdanning, og også av sosiale tiltak og livsmestringstiltak, helse- og behandlingstilbud.

«Hensikten med en ‘ungdomslønn’ er å kunne gi unge tett oppfølging, trygg inntektssikring og å vri oppfølgingen av unge ledige vekk fra uhelse og over på unges muligheter og ressurser i arbeidslivet», skriver Strand og Svalund i rapporten.

Et argument for en ungdomslønn er også at å få utbetalt en form for lønn er bra for unges selvfølelse. Samtidig vil det gi unge en stabilitet og en økonomisk trygghet i livet som vil være nødvendig for mange for å kunne konsentrere seg om å finne en jobb.

En ungdomslønn med tett oppfølging vil også gjøre at flere unge slipper stigmaet som ligger i å få evnene sine vurdert som «nedsatt» for arbeid, påpeker forskerne.

«Dette er i seg selv et godt argument for å gjennomføre en slik reform av inntektssikringssystemet for unge ledige,» skriver de i rapporten.

Strand tror den arbeidsrettede oppfølgingen kan styrkes uten at Nav tilføres mye ekstra ressurser.

– I dag bruker Nav-veiledere enormt mye tid på å hente inn helsedokumentasjon for AAP-mottakere. Mye av dette er meningsløst, og ressursene burde flyttes til arbeidsrettet oppfølging, sier hun.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

Kvalifiseringsprogrammet

I tillegg til arbeidsavklaringspenger, som er en statlig ordning, finnes det i dag også en ordning som drives av kommunene, kvalifiseringsprogrammet (KVP). Også dette er en ordning som skal hjelpe deltakerne inn i arbeid, og her er det ikke et krav om diagnose eller dokumentasjon av nedsatt arbeidsevne.

Ifølge Fafo-rapporten er tiltakene i kvalifiseringsprogrammet mer arbeidsrettede enn tiltakene for AAP-mottakere.

Det er imidlertid langt færre unge deltakere i kvalifiseringsprogrammet enn det er unge AAP-mottakere.

Ved inngangen til fjoråret deltok bare 2.600 unge under 30 år i kvalifiseringsprogrammet. Ti ganger så mange unge mottok arbeidsavklaringspenger.

Mange Nav-veiledere mener at flere unge kunne deltatt i kvalifiseringsprogrammet, ifølge Fafo-rapporten. Som begrunnelse for at det ikke skjer, oppgir veilederne blant annet at de ikke har tid til den tette oppfølgingen som kreves og at de ikke kjenner så godt til programmet.

Retten til AAP går foran

Forklaringen på at det er få unge deltakere i kvalifiseringsprogrammet ligger også i hvordan systemet er bygd opp, påpeker Strand.

– AAP er en statlig ordning som er hjemlet i folketrygdloven, mens KVP er et kommunalt program. Folketrygdloven går foran kommunale ordninger. Har du rett til AAP, går det derfor foran deltakelse i kvalifiseringsprogrammet, påpeker hun.

– Det betyr at man først må gjøre en arbeidsevnevurdering, og i 90 prosent av tilfellene kommer man ut med en diagnose. Først når man ikke har kommet ut med en diagnose, kan man vurderes for kvalifiseringsprogrammet.

Deltakerne i kvalifiseringsprogrammet er dermed trolig en gruppe som står nærmere arbeidslivet enn AAP-mottakere.

– Det er mye bra med kvalifiseringsprogrammet, blant annet at deltakerne får tettere oppfølging enn AAP-mottakere, sier Strand.

Hun tror imidlertid det er begrenset hvor mye man kan utvide bruken av programmet. Hun påpeker blant annet at kvalifiseringsprogrammet er lagt opp som et heltidsprogram. De som ikke er i stand til å delta på heltid, kan derfor ikke være med.

Strand påpeker også at kvalifiseringsprogrammet brukes mest for personer som er over 30 år.

Flere uføre etter AAP-endringer

I rapporten om velferdsordninger til unge tar Strand og Svalund også for seg effekten av innstrammingene i AAP-ordningen som Solberg-regjeringen gjennomførte. Innstrammingene innebar blant annet at den maksimale varigheten man kan gå på programmet, ble redusert fra fire til tre år.

Resultatet har vært en raskere avklaring av AAP-mottakere, men tidspresset har bidratt til at avklaringen har ført flere over i permanent uføretrygd, påpeker Strand og Svalund.

«Dermed bidrar regelendringen til å motvirke snarere enn å understøtte hovedbjelken i arbeidslinja, som har som siktemål at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet», konstaterer forskerne.

Alt i alt sier Nav-veilederne at de ulike endringene i AAP som har vært gjennomført, i liten grad er nyttige for å få unge over i jobb.

– Hvis målet var å få færre uføre, har innstrammingene utvilsomt virket mot sin hensikt, sier Anne Hege Strand til Dagens Perspektiv.